Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas

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Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas
Manual
Marzo de 2005
M a n u a l de la Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas
Índice
Introducción Capítulo 1: Principios y criterios de la EITI El sentido de la EITI Los interesados en la EITI Principios y criterios de la EITI Capítulo 2: Guía ilustrativa para los países ricos en recursos Panorama general Etapas de la implementación Resumen de medidas recomendadas y otras adicionales Iniciación A. Adhesión B. Estructura C. Desarrollo del proceso Implementación D. Revelación y publicación E. Difusión y discusión públicas Examen de la implementación de la EITI F. Examen Capítulo 3: Guía ilustrativa para las empresas de las industrias extractivas Panorama general Resumen de medidas de las empresas y medidas adicionales Aprobación A. Adhesión B. Apoyo internacional Apoyo a nivel nacional C1. País que implementa la Iniciativa C2. País que no implementa la Iniciativa Glosario Anexo Modelos de plantillas para presentar la información 2 4 4 5 7 10 10 10 12 17 17 19 23 26 26 35 37 37 39 39 39 42 42 43 43 44 46 47 50 50
I n t ro d u c c i ó n
I n t ro d u c c i ó n
¿Qué es la EITI? En muchos países, el dinero proveniente del petróleo, el gas y la minería se relaciona con la pobreza, los conflictos y la corrupción, lo que comúnmente se denomina la "maldición de los recursos". Ello suele obedecer a la falta de transparencia y rendición de cuentas respecto de los pagos que las empresas efectúan a los gobiernos, y de los ingresos que los gobiernos reciben de ellas. Con la Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas (EITI, por su sigla en inglés) se procura lograr la transparencia y rendición de cuentas que hacen falta. Es una iniciativa voluntaria, respaldada por una coalición de empresas, gobiernos, inversionistas y organizaciones de la sociedad civil. Junto con otros esfuerzos por mejorar la transparencia en las prácticas presupuestarias del sector público, la EITI pone en marcha un proceso por el cual los ciudadanos pueden exigir a sus gobiernos la rendición de cuentas acerca del uso de esos ingresos. Transparencia y desarrollo: el caso de Santo Tomé y Príncipe Santo Tomé y Príncipe es uno de los productores de petróleo que han surgido en los últimos tiempos en África. Si bien gran parte de la población actualmente vive en la pobreza, el gobierno ha admitido que, si se administran con transparencia, los ingresos petroleros pueden influir decididamente en la vida de las personas. En diciembre de 2004, el presidente Fradique de Menezes firmó una ley aplicable a la recepción, la inversión y el uso de fondos provenientes de pagos relacionados con operaciones petroleras, con miras a promover mejor el avance económico y social del país. La ley dispone el acceso público a la información acerca de todos los pagos recibidos en el fondo. Al firmar la ley, el Presidente afirmó: "Nada se ocultará ni se malgastará".
El Manual Este Manual, basado en las experiencias recogidas durante la etapa experimental de la EITI, es una guía ilustrativa de ayuda a los países para implementar la Iniciativa, y para las empresas y otros interesados que quieran respaldar dicha implementación. En el Capítulo 1 se describe brevemente el desarrollo de la EITI, desde su puesta en marcha en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en el 2
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año 2002, siguiendo con la etapa experimental (junio de 2003 a marzo de 2005), hasta la etapa actual de implementación (desde marzo de 2005 en adelante). Se exponen los principios y criterios de la EITI que son la base de la implementación de la Iniciativa para todos los países participantes. En el Capítulo 2 se proporcionan ejemplos de medidas adoptadas por los países durante la etapa experimental, y que se ajustan tanto a los principios y criterios de la EITI como a la situación específica de cada país. En el Capítulo 3 se brindan ejemplos semejantes de empresas que respaldan la implementación de la EITI.
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C a p í t u l o 1 Principios y criterios de la EITI
Capítulo 1
Principios y criterios de la EITI
El sentido de la EITI
Promoviendo una mayor transparencia y rendición de cuentas en los países que dependen de los ingresos del petróleo, el gas y la minería, se pueden mitigar los posibles efectos negativos de la mala administración de los ingresos, y estos ingresos pueden entonces convertirse en una importante fuerza propulsora del crecimiento económico a largo plazo que contribuya al desarrollo sostenible y a la reducción de la pobreza. ¿Qué es un país rico en recursos? En el borrador de la guía del Fondo Monetario Internacional (FMI) sobre la transparencia del ingreso proveniente de los recursos naturales (diciembre de 2004) se define a los países ricos en hidrocarburos y/o recursos minerales como aquellos en los que se registra: i) una proporción media entre el ingreso de los hidrocarburos y/o minerales y el ingreso fiscal total de al menos 25% en el período de los tres años anteriores, o ii) una proporción media entre el ingreso de las exportaciones de hidrocarburos y/o minerales y los ingresos totales de exportación de al menos 25% en el período de los tres años anteriores. Los países ricos en recursos, las empresas de las industrias extractivas y la comunidad internacional tienen el interés común de respaldar los esfuerzos encaminados a aumentar la transparencia y la rendición de cuentas. Muchos países ya han hecho progresos considerables en este sentido. La comunidad internacional respalda estas medidas. Los países del Grupo de los Ocho emitieron una declaración sobre la lucha contra la corrupción y el aumento de la transparencia en Evian en el año 2003. En Sea Island se celebraron pactos por la transparencia con cuatro países en el año 2004. El FMI ha promovido la transparencia fiscal en los países miembros mediante el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal y su manual conexo, en tanto que la aplicación del código se vigila mediante informes que se preparan sobre la observancia de los códigos y normas (ROSC). Tanto el FMI como el Banco Mundial promueven la administración más eficaz de los ingresos que produce la tributación de la explotación de los recursos, a través de sus servicios de asesoramiento sobre políticas, financiamiento en apoyo de reformas de políticas, financiamiento para proyectos y asistencia técnica. Como complemento de estos esfuerzos por mejorar la gobernanza, la EITI fue puesta en marcha por Tony Blair en septiembre 2002. Esta Iniciativa constituye un buen comienzo para una labor y un análisis más amplios respecto de la gestión de los ingresos públicos. 4
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Desde un principio, y aunque se centra en el nivel nacional, la EITI ha gozado de amplio apoyo internacional. La identificación de los países con la EITI y la participación de las empresas en la Iniciativa indican, a nivel nacional e internacional, la adhesión a niveles elevados de transparencia y rendición de cuentas en la vida pública, las actividades del gobierno y la actividad económica. Los beneficios obtenidos por los países que implementan la Iniciativa son fundamentalmente parte, o el principio, de esfuerzos más amplios por mejorar las gobernanza. La mejor gestión de los ingresos que produce la tributación de la explotación de los recursos permitirá administrar mejor estos recursos y debería promover una mayor estabilidad económica y política. Esto a su vez puede ayudar a evitar conflictos relacionados con el sector del petróleo, la minería y el gas. La implementación también contribuirá a que reinen mejores condiciones para la inversión, al enviar una clara señal a los inversionistas y a las instituciones financieras internacionales de que el gobierno está empeñado en lograr una mayor transparencia. Los beneficios recogidos por las empresas y los inversionistas se centran en la mitigación del riesgo político y del riesgo de perder la buena reputación. La inestabilidad política ocasionada por una gobernanza turbia es una amenaza evidente para las inversiones. Resulta beneficioso reducir dicha inestabilidad en el ámbito de las industrias extractivas, donde las inversiones son de uso intensivo de capital y su rentabilidad depende de la estabilidad a largo plazo. La transparencia también puede contribuir a uniformar las reglas de juego para las empresas, y haciendo que sus pagos al gobierno sean de conocimiento público, las empresas pueden ayudar a demostrar la contribución que representan sus inversiones para el país. Para la sociedad civil, los beneficios se derivan del aumento de la cantidad de información de dominio público acerca de esos ingresos que los gobiernos administran en nombre de los ciudadanos, con lo que los gobiernos se tornan más responsables. L o s i n t e re s a d o s e n l a E I T I A nivel nacional, la EITI es una iniciativa encabezada por los gobiernos. Sin embargo, los principios y criterios de la EITI exigen la participación activa de otros colaboradores de la sociedad en general. Resultan esenciales el liderazgo y la participación de gran escala a nivel local, y se necesitará la participación pública activa de diversos interesados. 5
C a p í t u l o 1 Principios y criterios de la EITI
Se define a los interesados como las personas, comunidades, grupos u organizaciones que tienen un interés en el resultado de la EITI, incluidos los afectados (positiva o negativamente) por la Iniciativa y los que pueden influir en ella (de manera positiva o negativa). Los interesados provendrán de las instituciones estatales, el sector privado y la sociedad civil. Hay interesados clave e interesados en general, los que se definen de una u otra manera por el grado de su interés e influencia en la implementación de la Iniciativa. La forma de agruparlos será distinta en los diferentes países, aunque es probable que en todas las naciones participen agentes similares. ¿Quienes pueden ser los interesados en la EITI? • Instituciones públicas I Poder Ejecutivo – Organismos responsables de la administración de los recursos naturales – Organismos responsables de la recaudación y administración de los ingresos públicos – Organismos responsables del desarrollo económico, la reglamentación del sector privado y la administración pública I Poder Legislativo – Comités de presupuesto y/o de recursos naturales – Niveles subnacionales de gobierno I Instituciones supremas de auditoría • Sector privado I Empresas que desarrollan operaciones en el país – Empresas públicas nacionales – Empresas públicas internacionales – Empresas privadas nacionales – Empresas privadas internacionales I Inversionistas I Asociaciones empresariales • Sociedad civil I Organizaciones comunitarias I Organizaciones no gubernamentales (ONG) nacionales I ONG internacionales y sus filiales locales I Medios de difusión, sindicatos, instituciones académicas y de investigación, y organizaciones religiosas • Encargados de la implementación de la EITI I Administradores, auditores y/u organismos de difusión de información • Colaboradores internacionales I Instituciones internacionales (FMI, Banco Mundial y Naciones Unidas) I Donantes 6
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Principios y criterios de la EITI A la Conferencia de Lancaster House, celebrada en Londres en el año 2003 y auspiciada por el Gobierno del Reino Unido, asistió un grupo diverso de países, empresas y organizaciones de la sociedad civil. Acordaron una declaración de principios para aumentar la transparencia de los pagos e ingresos correspondientes al sector de las industrias extractivas. Se los conoce como los principios de la EITI, y son la piedra angular de la Iniciativa. Después de la Conferencia de Lancaster House, la EITI siguió recibiendo el apoyo internacional de gobiernos, grandes empresas multinacionales, inversionistas institucionales a los que correspondían casi US$7 billones de activos en administración, organizaciones no gubernamentales e instituciones internacionales. Lo más importante es que varios países, a saber: Azerbaiyán, Ghana, Nigeria, la República del Congo, la República Kirguisa, Santo Tomé y Príncipe, Timor-Leste, y Trinidad y Tabago, empezaron a interpretar y aplicar los Principios, cumpliendo de esa manera una función crucial en la configuración de la EITI. Esta fue una etapa experimental importante para la Iniciativa. Valiéndose de los Principios, los países que implementaron la Iniciativa la encuadraron en otras iniciativas nacionales, formularon planes de trabajo y establecieron procedimientos tendientes a lograr la identificación de los países con el proceso. La diversidad de experiencias recogidas con la implementación de la EITI durante esta etapa ha enriquecido más la Iniciativa. También ha contribuido a un amplio debate con respecto a la necesidad de contar con directrices claras sobre la implementación que respeten la naturaleza voluntaria de la adhesión a la Iniciativa y el proceso específico de implementación en cada país. Pasada la etapa experimental y con la ampliación de la EITI para incluir a otros países ricos en recursos, surge la necesidad de un conjunto de criterios de la EITI aplicables en todos los países que deseen implementar la Iniciativa. En la Conferencia de la EITI celebrada en Londres en el año 2005, los participantes en la Iniciativa aprobaron los criterios, pero también instaron a los países a ir más allá de estos requisitos mínimos en la medida de lo posible. Reconocieron el valor de aprovechar las enseñanzas aprendidas en la etapa experimental para ayudar a los países que implementen la Iniciativa y a las empresas que la respalden. Se mostraron complacidos por las directrices sobre las prácticas óptimas contenidas en el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal y en el Manual de Transparencia Fiscal del FMI. Los participantes también aplaudieron el Manual de la EITI, al que consideraron una guía ilustrativa más de la implementación. 7
C a p í t u l o 1 Principios y criterios de la EITI
Los principios de la EITI 1. Compartimos la opinión de que el uso prudente de la riqueza de recursos naturales debería ser una fuerza motriz importante para el crecimiento económico sostenible que contribuya al desarrollo sostenible y a la reducción de la pobreza, aunque si no se la administra adecuadamente, puede producir efectos económicos y sociales negativos. 2. Afirmamos que está dentro del dominio de los gobiernos soberanos proceder a la administración de la riqueza de recursos naturales en beneficio de los ciudadanos de sus países de modo que se promuevan los intereses de su desarrollo nacional. 3. Reconocemos que los beneficios de la extracción de recursos se producen en forma de corrientes de ingresos en el curso de muchos años y que pueden depender en gran medida de los precios. 4. Somos conscientes de que la comprensión por parte del público acerca de los ingresos y gastos públicos con el tiempo podría contribuir al debate público y a fundamentar la elección de las soluciones adecuadas y realistas disponibles para lograr el desarrollo sostenible. 5. Subrayamos la importancia que reviste que los gobiernos y las empresas respeten la transparencia de las industrias extractivas, y la necesidad de mejorar la gestión de las finanzas públicas y la rendición de cuentas. 6. Reconocemos que el logro de una mayor transparencia debe encuadrarse en el respeto de los contratos y las leyes. 7. Nos percatamos de que la transparencia financiera puede mejorar las condiciones para la inversión nacional y extranjera directa. 8. Creemos en el principio y la práctica de la rendición de cuentas por parte de los gobiernos ante todos los ciudadanos respecto de la gestión de las corrientes de ingresos y gastos públicos. 9. Estamos empeñados en promover altos niveles de transparencia y rendición de cuentas en la vida pública, las actividades del gobierno y la actividad económica. 10. Creemos que hace falta un enfoque ampliamente coherente y viable respecto de la revelación pública de los pagos e ingresos, que sea fácil de introducir y aplicar. 11. Creemos que la revelación acerca de los pagos en un país determinado debería abarcar a todas las empresas de las industrias extractivas que desarrollan operaciones en ese país. 12. Creemos que todos los interesados tienen contribuciones importantes y pertinentes que hacer a la búsqueda de soluciones; dichos interesados comprenden los gobiernos y sus dependencias, las empresas de las industrias extractivas, las empresas de servicios, los organismos multilaterales, las organizaciones financieras, los inversionistas y las organizaciones no gubernamentales. 8
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Los criterios de la EITI 1. Publicación periódica de todos los pagos importantes efectuados por las empresas a los gobiernos relacionados con operaciones petroleras, mineras y de gas ("pagos") y todos los ingresos importantes recibidos por los gobiernos de empresas petroleras, mineras y de gas ("ingresos") disponible para una amplia audiencia, de manera integral, comprensible y de fácil acceso público. 2. Si no existen ya esas auditorías, los pagos e ingresos son objeto de una auditoría independiente, confiable y ajustada a las normas internacionales de auditoría. 3. Los pagos e ingresos son conciliados por un administrador independiente y confiable, de acuerdo con las normas internacionales de auditoría, y se publica el dictamen del administrador con respecto a dicha conciliación, incluidas las discrepancias que, en su caso, se hubieran identificado. 4. Este proceso abarca a todas las empresas, incluidas las estatales. 5. La sociedad civil participa activamente en el diseño, el seguimiento y la evaluación de este proceso y hace su aporte al debate público. 6. Los gobiernos receptores preparan un plan de trabajo público, sostenible desde el punto de vista financiero, respecto de todos los aspectos mencionados, con la ayuda de instituciones financieras internacionales cuando haga falta, y dicho plan abarca metas susceptibles de medición, un cronograma de implementación y una evaluación de las posibles limitaciones en la capacidad para implementar dicho plan de trabajo.
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C a p í t u l o 2 Guía ilustrativa para los países ricos en recursos
Capítulo 2
Guía ilustrativa para los países ricos en recursos
P a n o ra m a g e n e ra l
Se alienta a todos los países que tengan un número significativo de industrias extractivas a aumentar la transparencia de la administración de los ingresos del petróleo, el gas y la minería. Además, se recomienda a los países ricos en recursos ir más allá del respaldo a los principios de la EITI e implementar la Iniciativa misma. La implementación de la EITI exigirá compromisos políticos y financieros por parte del gobierno a fin de asegurar su sostenibilidad. Para la implementación inicial también se dispondrá del apoyo técnico y financiero de la Secretaría internacional de la EITI, organismos internacionales y de desarrollo. Todo país y sector que haya optado por participar en la EITI deberá desarrollar su propio modelo de implementación. Sin embargo, se han recogido algunas enseñanzas generales de la experiencia obtenida de la etapa experimental. Etapas de la implementación Como se muestra en el diagrama siguiente, las tres etapas principales de la EITI son la iniciación, la implementación y el examen. Cada etapa marca un hito en el proceso encaminado al logro de la transparencia.
A P R O B A C I Ó N
INICIACIÓN
IMPLEMENTACIÓN
EXAMEN
Una vez aprobada la EITI, el país, tras consultar con los principales interesados, pasa a la etapa de i n i c i a c i ó n, en la que establece estructuras de gobierno para el proceso decisorio, las líneas generales de un plan de trabajo y dispone lo necesario para el fortalecimiento de la capacidad y el financiamiento sostenible de los programas. La etapa siguiente, de i m p l e m e n t a c i ó n, es el núcleo de la EITI. Tanto los gobiernos como las empresas y las organizaciones de la sociedad civil desempeñan una función importante en materia de revelación, difusión y discusión de los ingresos reportados. El logro de consenso en este proceso es un factor valioso para crear confianza. La tercera etapa consiste en el e x a m e n del 10
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proceso de implementación. Esta última etapa permite conocer las inquietudes y oportunidades de mejora para fundamentar decisiones y medidas futuras. Iniciación: ¿Se ha logrado consenso para la preparación y planificación de la Iniciativa? En esta etapa, la responsabilidad de los avances recae en el gobierno. Éste deberá cerciorarse de que se cuente con las estructuras y procedimientos de gobierno, el personal y los mecanismos financieros necesarios. Para ello normalmente no hacen falta medidas ni gastos extraordinarios. El gobierno debe hacer todo lo necesario por lograr la participación de organizaciones de la sociedad civil y el sector de las industrias extractivas desde un principio. El país que quiere implementar la EITI habrá dado inicio a la Iniciativa cuando los principales interesados en ella hayan acordado colectivamente los objetivos del proceso, los logros y el futuro plan de trabajo. Implementación: ¿Se publican los pagos e ingresos correspondientes a las operaciones de las industrias extractivas de una manera confiable y comprensible? Se considerará que un país está implementando la EITI cuando pueda demostrar que, con la plena participación de los principales interesados, hay un ciclo periódico de revelación, difusión y discusión acerca de los ingresos relacionados con las operaciones de las industrias extractivas. Todos los países que implementen la Iniciativa deberán hacerlo de acuerdo con los principios y criterios de la EITI, aunque el modelo exacto de la implementación se ajustará a los marcos culturales y jurídicos del país de que se trate. Examen: ¿Hay mecanismos para recabar anualmente información de los interesados acerca del proceso de implementación? La implementación de la EITI deberá mejorarse con el tiempo teniendo en cuenta la experiencia recogida. Los gobiernos deben facilitar este proceso estableciendo las condiciones y estructuras necesarias para asegurar que la información obtenida se aproveche en los planes futuros. Las organizaciones de la sociedad civil deberán trabajar en estrecha colaboración con el gobierno y el sector de las industrias extractivas para ejercer una supervisión complementaria del proceso. El examen de 11
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la implementación de la EITI puede, por ejemplo, conducir a que se rediseñe el proceso decisorio de la Iniciativa, y al cambio de los representantes de los interesados y el ajuste de los programas de fortalecimiento de la capacidad. R e s u m e n d e m e d i d a s re c o m e n d a d a s y o t ra s a d i c i o n a l e s En el cuadro que figura a continuación se presenta una guía para los países que aplican los criterios de la EITI. Se han aprovechado las enseñanzas aprendidas con la implementación en Nigeria, Azerbaiyán, Ghana y la República Kirguisa. M e d i d a s re c o m e n d a d a s (en azul oscuro) son las que se consideran importantes para una implementación eficaz, en tanto que las m e d i d a s a d i c i o n a l e s (en azul) consisten en otras actividades que pueden realizarse para mejorar la implementación.
M e d i d a s re c o m e n d a d a s
Medidas adicionales
Iniciación
A. Adhesión 1. ¿Ha identificado el gobierno a los principales interesados en la EITI? A1. ¿Ha realizado el gobierno una evaluación formal de los interesados, ha identificado los factores que influyen en la implementación de la EITI y ha determinado la viabilidad y el impacto de dicha implementación?
2. ¿Ha hecho el gobierno una declaración pública inequívoca de su intención de implementar la EITI? 3. ¿Ha examinado el gobierno el marco jurídico para identificar cualquier posible obstáculo a la implementación de la EITI? A3. ¿Ha publicado el gobierno la información existente sobre los ingresos en su sitio web?
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B. Estructura 4. ¿Ha nombrado el gobierno a una persona para dirigir la implementación de la EITI? ¿Ha anunciado públicamente este nombramiento? 5. ¿Ha designado el gobierno a funcionarios superiores de los pertinentes ministerios y dependencias para participar en los órganos de decisión de la EITI? 6. ¿Se ha comprometido el gobierno a ejercer el liderazgo público de alto nivel de la EITI? 7. ¿Ha establecido el gobierno una estructura de gobierno claramente definida para el proceso decisorio de la EITI? 8. ¿Ha confirmado el gobierno un plan de trabajo para la implementación de la EITI? 9. En la integración de los comités formales, ¿existe equilibrio entre los distintos intereses representados? 9a. ¿Ha identificado y establecido el gobierno mecanismos de difusión para llegar a una selección más amplia de interesados? 10. ¿Ha identificado y establecido el gobierno fuentes de financiamiento sostenible para la implementación de la EITI? 11. ¿Ha desplegado el gobierno esfuerzos por crear conciencia acerca de la EITI entre los organismos públicos y un círculo más amplio de principales interesados? A 10. ¿Ha identificado el gobierno el debido apoyo inicial de organismos internacionales? A9. ¿Está comprobado que existe una representación de alto nivel de las empresas y la sociedad civil en los comités de la EITI?
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C. Desarrollo del proceso 12. ¿Está la mayoría de los principales interesados en la EITI conforme con el proceso de diseño de las plantillas para presentar la información requerida? 13. ¿Se ha designado un administrador considerado confiable e imparcial por la mayoría de los principales interesados en la EITI? 14. ¿Existen mecanismos que aseguren el financiamiento sostenible de la función del administrador? 15. ¿Se han identificado las necesidades en materia de capacidad entre los principales interesados en la EITI? 16. ¿Se ha dispuesto lo necesario para ejecutar programas formales e informales de fortalecimiento de la capacidad antes de la revelación de la información? A12. ¿Se ha dispuesto lo necesario para ayudar a los interesados a entender y llenar las plantillas para la presentación de la información?
Implementación
D. Revelación y publicación 17. ¿Qué se dará a conocer, quién lo dará a conocer y de qué manera? 17a. ¿Qué series de beneficios se informarán? A17a. ¿Hay series de beneficios adicionales que puedan declararse voluntariamente?
17b. ¿De qué modo se asegurará que todas las empresas presenten la información requerida?
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17c. ¿De qué manera presentarán la información los gobiernos y las empresas? 18. ¿Son confiables los informes presentados sobre los pagos y los ingresos? 18a. Cuando no existen ya dichas auditorías, ¿se ha identificado a alguna o algunas empresas de auditores para realizar una auditoría independiente y confiable de los pagos e ingresos? 19. ¿Cómo preparará el administrador el Informe sobre la EITI? A19a. ¿Se ha identificado, dentro del proceso de presentación de la información, un margen aceptable de error? A19b. ¿Se ha dispuesto lo necesario para la realización de una auditoría independiente de las cifras informadas si así lo solicitare la mayoría de los principales interesados en la EITI? 20. ¿Cómo se dará a conocer el Informe sobre la EITI? 20a. El Informe sobre la EITI ¿se debería publicar en valores agregados o desagregados? E. Difusión y discusión públicas 21. ¿Es el Informe sobre la EITI de fácil acceso y comprensible? 21a. ¿Se ha establecido un procedimiento para difundir extensamente los resultados? 15
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22. ¿Se han discutido los resultados de la información sobre los ingresos y pagos presentada por los principales interesados?
A22. ¿Se ha ampliado la discusión para incluir a un círculo mayor de interesados?
Examen
F. Examen 23. ¿Se han establecido mecanismos para seguir y evaluar la EITI? A23a. ¿Existe un mecanismo formal e independiente de evaluación? A23b. ¿Se han intercambiado las enseñanzas aprendidas con otros países e interesados? 24. ¿Se han visto influidos el diseño del proceso decisorio y de otros procedimientos por los medios empleados para recabar información?
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Iniciación
A. Adhesión Medida recomendada 1: ¿Ha identificado el gobierno a los principales interesados en la EITI? Los principios de la EITI reconocen que todos los interesados —incluidos los gobiernos y sus dependencias, las empresas de las industrias extractivas, las empresas de servicios, los organismos multilaterales, las organizaciones financieras, los inversionistas y las organizaciones no gubernamentales— tienen contribuciones importantes y pertinentes que hacer a la implementación. Es importante identificar, desde el principio del proceso, al círculo amplio de los principales interesados. Los interesados serán distintos en los diferentes países, pero entre ellos se deben contar todos aquellos cuya participación sea necesaria para la implementación eficaz de la Iniciativa. La identificación temprana de estos interesados y su participación son esenciales para una implementación eficaz. La medida en que los principales interesados estén conformes con los beneficios y la oportunidad de la Iniciativa influirá mucho en el nivel de compromiso, identificación y confianza de los países en la EITI. Medida adicional A1: ¿Ha realizado el gobierno una evaluación formal de los interesados, ha identificado los factores que influyen en la implementación de la EITI y ha determinado la viabilidad y el impacto de dicha implementación? En algunos países, el número de interesados será relativamente pequeño y fácil de determinar. Sin embargo, en muchas naciones el tamaño y la complejidad del sector han llevado a la existencia de múltiples partes interesadas. En estos casos, un análisis más completo y formal de dichas partes y de los factores que influyen en la implementación de la EITI ayudará a fundamentar la decisión del país acerca de la manera de implementar la EITI. Medida recomendada 2: ¿Ha hecho el gobierno una declaración pública inequívoca de su intención de implementar la EITI? A fin de iniciar el proceso de concientización pública, el gobierno debería hacer una declaración pública inequívoca —incluso en los medios locales de difusión— de su compromiso con los principios y la implementación de la EITI.
Estudio de caso 1 En Nigeria, los 28 miembros del Grupo de trabajo de los interesados nacionales representan a los principales interesados que se han identificado. Ellos son: la sociedad civil (2), los medios de difusión (1), la Asamblea Nacional (2), las Asambleas de los estados (2), las empresas petroleras nacionales y multinacionales (3), el sector privado organizado (4), y el gobierno federal (14).
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La declaración del compromiso con la implementación no se limita a la aprobación de la EITI, sino que debería incluir también la indicación de las medidas que el gobierno ha adoptado o que adoptará en un plazo razonable (y determinado) para cumplir con los criterios de la EITI. La declaración debe hacerla el Jefe de Estado o un representante del gobierno debidamente autorizado. Valdría la pena que el gobierno creara un sitio web nacional de la EITI donde se publicaría esta declaración. Una copia de la declaración debería enviarse a la Secretaría internacional de la EITI para ser publicada en su sitio web.
Estudio de caso 2 En la República Kirguisa hace falta una medida legislativa específica para autorizar la auditoría independiente de las empresas estatales. En Azerbaiyán no hace falta ninguna modificación legislativa, pero tiene fuerza legal un memorando de entendimiento entre los diversos interesados en la EITI.
Medida recomendada 3: ¿Ha examinado el gobierno el marco jurídico para identificar cualquier posible obstáculo a la implementación de la EITI? La EITI debería estar bien encuadrada en el marco jurídico de una buena administración de ingresos fiscales, junto con mecanismos de control fiscal. De esa manera, la EITI no debería imponer una carga extraordinaria al gobierno. Sin embargo, en algunos casos tal vez sea necesario dar forma jurídica a la EITI; crear políticas y normas legislativas nuevas sobre transparencia, ingresos y el sector de las industrias extractivas, o introducir modificaciones a las políticas y normas legislativas existentes relacionadas con la EITI. En caso de que hicieran falta otras medidas legislativas, el gobierno primero debería examinar su legislación existente para asegurar que haya claridad y coherencia. Los gobiernos podrían considerar cerciorarse de que la transparencia en la administración de los ingresos correspondientes al sector de las industrias extractivas se refleje en las leyes de lucha contra la corrupción o bien se complemente con leyes que contengan medidas de lucha contra el soborno o de protección jurídica para los funcionarios públicos que planteen inquietudes de interés público. Medida adicional A3: ¿Ha publicado el gobierno la información existente sobre los ingresos en su sitio web? Aunque incompleta, la publicación de los datos disponibles sobre los ingresos — preferentemente de los ingresos relacionados con las operaciones de las industrias extractivas— podría servir de base para determinar los avances logrados en materia de mejora de la calidad de los datos. Idealmente, el gobierno debería publicar esta información en su sitio web con un enlace claro que remita 18
Estudio de caso 3 En Nigeria, una ley sobre la EITI sirve de complemento a la legislación propuesta sobre responsabilidad financiera y libertad de información.
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al sitio web nacional de la EITI. Esta información temprana de los ingresos relacionados con las operaciones de las industrias extractivas sería una prueba concreta del compromiso del gobierno con la transparencia. B. Estructura Medida recomendada 4: ¿Ha nombrado el gobierno a una persona para dirigir la implementación de la EITI? ¿Ha anunciado públicamente este nombramiento? El gobierno debería nombrar para dirigir la implementación de la EITI a una persona de jerarquía superior y digna de la confianza de todos los interesados. La implementación de la EITI normalmente requiere la colaboración de varios ministerios y dependencias, de manera que la persona de que se trate deberá contar con las facultades necesarias para administrar este proceso. A la fecha, estas personas trabajan en los pertinentes ministerios o dependencias. Es posible que la persona en cuestión necesite el apoyo de un funcionario adjunto y de personal, aunque tal vez no sea necesaria la creación de una unidad especial. En todos los casos, las responsabilidades que entraña la función de coordinación deben ser claras y debe haber libertad para llevarlas a cabo sin sufrir indebida injerencia política. Si se estableciera un sitio web nacional de la EITI, el nombre y los datos de contacto de la persona de que se trate deben estar disponibles en el sitio para garantizar una mayor responsabilidad de la persona y el gobierno. Medida recomendada 5: ¿Ha designado el gobierno a funcionarios superiores de los pertinentes ministerios y dependencias para participar en los órganos de decisión de la EITI? Se reconoce que los funcionarios superiores tienen restricciones de tiempo. Sin embargo, la EITI exigirá la colaboración de muchos ministerios y dependencias del gobierno, tanto a nivel central como regional. Por lo tanto, es importante que el gobierno confirme la representación de un grupo dedicado de funcionarios superiores en los comités formales.
Estudio de caso 4 En Ghana se preparó una descripción minuciosa de funciones, de conocimiento público, que caben a la Secretaría de la EITI, la que se creó como unidad especial en la órbita del Ministerio de Minas y que actuará como punto central de coordinación.
Estudio de caso 5 En la República Kirguisa, el Comité de la EITI está integrado por asesores superiores del Primer Ministro, así como también por funcionarios del más alto nivel de los Ministerios de Hacienda, Industria y Comercio, Asuntos Exteriores y el Departamento Jurídico. Estudio de caso 6 En la República Kirguisa, el Primer Ministro preside el Comité Asesor de la EITI y el Viceministro de Hacienda preside el Comité de Implementación de la EITI y tiene a su cargo la dirección general de la Iniciativa.
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Estudio de caso 7 En Ghana, el Comité de Implementación (CI) está integrado por 17 personas: 12 representantes del gobierno, una asociación industrial en representación de las empresas, donantes y un grupo de la sociedad civil. A su vez, el CI convoca a una "mesa redonda" para discutir los distintos puntos de vista respecto de la EITI y recabar los pertinentes comentarios.
Medida recomendada 6: ¿Se ha comprometido el gobierno a ejercer el liderazgo público de alto nivel de la EITI? El liderazgo político de alto nivel con frecuencia ha sido útil para mantener el impulso de la EITI y solucionar los problemas a medida que surgen en el curso de la implementación. Medida recomendada 7: ¿Ha establecido el gobierno una estructura de gobierno claramente definida para el proceso decisorio de la EITI? La EITI es una iniciativa que exige que las decisiones se adopten en consulta con varios interesados, organismos, representantes sectoriales y colaboradores diferentes. Cualquiera sea la estructura de gobierno que se elija para la implementación de la EITI, el gobierno debe cerciorarse de que las responsabilidades y funciones de la toma de decisiones se definan claramente y de que los procesos de consulta y decisorio estén bien coordinados. Medida recomendada 8: ¿Ha confirmado el gobierno un plan de trabajo para la implementación de la EITI? Como señal de su compromiso con la implementación de la EITI, es importante que el gobierno convenga en un plan de trabajo para la implementación de la Iniciativa con los principales interesados en la EITI y que ponga esta información a disposición del público. Un plan de trabajo para la implementación constante debería comprender, por ejemplo, el fortalecimiento de la capacidad del gobierno, el sector de las industrias extractivas y las ONG locales, así como medidas para ayudar a conciliar los pagos y los ingresos, y la medición del logro frente a las metas fijadas con respecto a cada agente, con indicación de los costos y plazos acordados. Es preferible que este plan de trabajo se publique en el sitio web nacional de la EITI, de modo que todos los interesados sepan con anticipación las medidas y procedimientos planeados, especialmente los relativos al fortalecimiento de la capacidad, la presentación de la información y la difusión de los resultados.
Estudo de caso 8 En Azerbaiyán, los interesados han suscrito un memorando de entendimiento en el que se reseñan sus derechos y obligaciones. Dicho memorando se ha publicado en el sitio web nacional de la EITI: http://www.oilfund.az/doc/ memorandum_en.doc
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Medida recomendada 9: En la integración de los comités formales, ¿existe equilibrio entre los distintos intereses representados? Como es probable que haya un gran número de interesados, en tanto que el número de miembros que pueden integrar el comité de coordinación es limitado, se debe adoptar una decisión pragmática respecto de la integración del comité, de modo que en él haya diversidad, inclusión y representatividad de los interesados. Medida adicional A9: ¿Está comprobado que existe una representación de alto nivel de las empresas y la sociedad civil en los comités de la EITI? El alto nivel de los representantes de la sociedad civil y las empresas en los comités de la EITI ha variado según el país de que se trate, lo que se debe a las distintas motivaciones de los interesados y los diferentes resultados previstos de la implementación. Sin embargo, por lo general se cree que la eficacia de los comités es mayor cuanto mayor es el nivel de los representantes de la sociedad civil y del sector privado. Además del nivel adecuado de representación requerido, también es útil que haya homogeneidad en los comités de la EITI o, cuando ello no sea posible, que las organizaciones asuman la responsabilidad de asegurar que los nuevos representantes cuenten con toda la información necesaria que debe proporcionarles la organización a que pertenecen. Medida recomendada 9a: ¿Ha identificado y establecido el gobierno mecanismos de difusión para llegar a una selección más amplia de interesados? Las disposiciones en materia de gobierno deberán asegurar que todos los interesados identificados durante la etapa de adhesión tengan una vía para hacer valer sus intereses en la etapa de preparación de la EITI. Sobre todo, será importante asegurar que la difusión abarque a las empresas pequeñas y organizaciones de la sociedad civil, y que las actividades de extensión lleguen más allá de la ciudad capital para incluir a las organizaciones regionales. Como se señaló, valdría la pena que el gobierno estableciera un sitio web nacional de la EITI. En él podría publicarse toda la información acerca de la organización del proceso de la EITI, la gobernanza y la difusión. 21
Estudio de caso 9 En Nigeria se procuró contar con una representación amplia en el grupo de trabajo de los interesados y, por lo tanto, se amplió el número inicial de miembros para incluir a los medios de difusión, los sindicatos y un abogado. Se espera que los miembros demuestren su acreditación y credibilidad entre sus representados. Estudio de caso 10 Algunos interesados creen que el Comité de Implementación de Ghana debería ampliarse, de modo de incluir a representantes de pequeñas empresas. Para lograr la participación de este sector, tal vez sea necesario procurar su representación a través de una asociación industrial. Estudio de caso 11 En Nigeria, en la ley sobre la EITI se ha propuesto una partida presupuestaria para respaldar la implementación de la Iniciativa. La República Kirguisa ha empleado una pequeña parte de los fondos provenientes de la venta de una participación del gobierno en una mina para pagar la auditoría, en el marco de la EITI, de la empresa minera de propiedad estatal. En Azerbaiyán, las empresas y el gobierno se alternarán para cubrir los costos.
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Estudio de caso 12 En Ghana, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) respaldó una importante conferencia sobre la puesta en marcha de la EITI, en la que: • Se jerarquizaron y ampliaron el perfil y el lugar que cabe a la EITI dentro del país. • Se intercambió información acerca del estado actual de la Iniciativa en otros países que se encuentran en la etapa experimental. • Se presentó el estado actual de la implementación de la EITI en el país. • Se identificaron las oportunidades y limitaciones al progreso de la Iniciativa. Estudio de caso 13 En una encuesta que se llevó a cabo en Nigeria acerca de las percepciones de los interesados, se preguntó a los encuestados (incluidos trabajadores petroleros, empresarios y docentes): “¿Quién obtiene qué del precio que se paga por un barril de petróleo?”. La opinión general fue que si un barril de petróleo cuesta US$30, su costo de producción sería de aproximadamente US$5, el gobierno obtendría US$5 y los otros US$20 serían para la empresa.
Medida recomendada 10: ¿Ha identificado y establecido el gobierno fuentes de financiamiento sostenible para la implementación de la EITI? A fin de asegurar la sostenibilidad del proceso de implementación a lo largo del tiempo, el gobierno debería identificar a la brevedad posible una fuente nacional sostenible de financiamiento. Una de las opciones es que financie los costos de la EITI con los ingresos del petróleo y la minería, posiblemente después de un período determinado de puesta en marcha de, por ejemplo, los primeros tres ciclos de declaración. Medida adicional A10: ¿Ha identificado el gobierno el debido apoyo inicial de organismos internacionales? Los organismos internacionales y algunos países han comprometido el debido apoyo financiero, técnico o diplomático a los países que implementan la EITI en las primeras etapas de preparación de la Iniciativa. Este apoyo externo podría comprender la facilitación de reuniones entre los colaboradores en la EITI o el suministro de consultores técnicos en respaldo de la implementación. El apoyo no debe socavar la identificación del gobierno receptor con el proceso y se debe analizar cómo sostener el apoyo más allá de la prestación inicial. Medida recomendada 11: ¿Ha desplegado el gobierno esfuerzos por crear conciencia acerca de la EITI entre los organismos públicos y un círculo más amplio de principales interesados? Como el proceso de la EITI pertenece al gobierno, es importante que éste se asegure de crear conciencia, en primer lugar, dentro de los pertinentes órganos públicos (por ejemplo los ministerios de petróleo o minería, el ministerio de finanzas o las instituciones supremas de auditoría). Los pertinentes organismos públicos deberían cerciorarse de que las cuestiones relativas al ingreso proveniente de los recursos naturales tengan una amplia cobertura en los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza y en las conversaciones y consultas en que se basan esos documentos. Simultáneamente, el gobierno debería iniciar un programa sostenible de fortalecimiento de la capacidad de los principales interesados en la EITI. En muchos países, la concientización acerca de 22
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las cuestiones relativas a los ingresos relacionados con las operaciones de las industrias extractivas puede ser limitada o contener percepciones equivocadas (véase el estudio de caso 13). En los países que están implementando la EITI en la actualidad, los gobiernos han iniciado varios programas de concientización y fortalecimiento de la capacidad dirigidos a un conjunto más amplio de interesados. Por ejemplo, ello podría comprender hacer participar a los medios de difusión en la puesta en marcha de la EITI, formular una estrategia de comunicación pública para el pertinente ministerio o integrar la explicación de la importancia del ingreso proveniente de los recursos naturales en los programas de estudio de las escuelas públicas. C. D e s a r ro l l o d e l p ro c e s o Medida recomendada 12: ¿Está la mayoría de los principales interesados en la EITI conforme con el proceso de diseño de las plantillas para presentar la información requerida? Se han preparado ejemplos de plantillas para presentar la información (cuyos modelos se presentan en los anexos del Manual) para la declaración de los ingresos en el marco de la EITI. Durante la implementación de esta última, cabe esperar que los países revisen y amplíen estas plantillas para ajustarlas a la situación y necesidades específicas del país y sector de que se trate. En algunos países, tal vez se encargue a una persona física u organización la coordinación de los cambios que deben introducirse en las plantillas. En dichos casos, es importante que se trate de alguien o de alguna organización no sólo competente sino también confiable para los principales interesados y a la que éstos tengan acceso. Medida adicional A12. ¿Se ha dispuesto lo necesario para ayudar a los interesados a entender y llenar las plantillas para la presentación de la información? La discusión y el examen del alcance de las plantillas para la presentación de la información a veces se han visto restringidos por la falta de capacidad técnica para interpretar los detalles de las distintas corrientes de ingresos del petróleo y la minería, así como para determinar la mejor manera de atribuirlas. 23
Estudio de caso 14 En Azerbaiyán se constituyó un comité especial integrado por representantes del gobierno, las empresas y las ONG y encargado de administrar el proceso de licitación y designar a un administrador independiente (función que se puso en manos de una firma de auditoría) para cotejar las cifras sobre pagos e ingresos.
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Medida recomendada 13: ¿Se ha designado un administrador considerado confiable e imparcial por la mayoría de los principales interesados en la EITI?
Estudio de caso 15 En Nigeria, las necesidades de fortalecimiento de la capacidad que se han identificado hasta la fecha son las siguientes: • Fortalecimiento de la capacidad técnica para que las organizaciones de la sociedad civil puedan cumplir de manera más eficaz con sus funciones actuales. • Fortalecimiento de la capacidad técnica de las entidades para poder llenar las planillas para la presentación de la información. • Fortalecimiento de la capacidad logística del gobierno para racionalizar los sistemas de ejecución. • Fortalecimiento de la capacidad del gobierno para formar redes con el objeto de asegurar una mejor coordinación de las tareas. • Fortalecimiento de la capacidad técnica para comprender los ingresos de la industria petrolera y minera, y los aspectos básicos de la gestión, funciones y responsabilidades fiscales. • Fortalecimiento de las aptitudes de las ONG y las empresas en materia decisoria y de logro de consenso.
Será necesario designar a un administrador para recopilar y evaluar los datos sobre los ingresos que presenten las empresas y el gobierno. Es esencial que los interesados confíen en la imparcialidad y competencia del administrador. Éste puede ser una firma privada de auditoría, una persona física o un órgano oficial existente o creado especialmente que sea considerado en forma universal como independiente del gobierno e inmune a su influencia. Los conflictos de intereses, o la percepción de algún conflicto de intereses, pueden plantear un problema. Si, por ejemplo, el administrador designado es una firma de auditoría que ya está encargándose de las auditorías de una de las empresas que presentan la información, esto podría considerarse un conflicto de intereses, al igual que la relación con cualquier persona del gobierno que se ocupe de las corrientes de ingresos. Medida recomendada 14: ¿Existen mecanismos que aseguren el financiamiento sostenible de la función del administrador? Según el grado de detalle que exijan los interesados, la recopilación o auditoría de los datos sobre los ingresos que presenten los pertinentes organismos públicos y todas las empresas de las industrias extractivas puede ser un proceso bastante complejo. Esto tendrá repercusiones en materia de costos, y, aun en los casos en que el financiamiento inicial provenga de una fuente externa, es importante que el gobierno identifique desde un principio una fuente sostenible de financiamiento. Medida recomendada 15: ¿Se han identificado las necesidades en materia de capacidad entre los principales interesados en la EITI? La información que debe proporcionarse en el marco de la EITI debería presentarse de una manera fácilmente comprensible, lo que reduciría al mínimo el grado de fortalecimiento de la capacidad necesario en los futuros usuarios de los informes. Sin embargo, para que el proceso tenga credibilidad, los principales interesados en la EITI deberán comprender los procedimientos que involucra la presentación de la información. 24
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El fortalecimiento de la capacidad no sólo debería referirse a las aptitudes de seguimiento o auditoría. Los gobiernos, organizaciones de la sociedad civil y, en algunos casos, los interesados del sector de las industrias extractivas han expresado la necesidad de fortalecer su capacidad logística, técnica, decisoria y en materia de formación de redes para saber "qué buscar" en las transacciones del sector de las industrias extractivas y cómo plantear las cuestiones ante el gobierno y los interesados del sector. Medida recomendada 16: ¿Se ha dispuesto lo necesario para ejecutar programas formales e informales de fortalecimiento de la capacidad antes de la revelación de la información? Satisfacer las necesidades identificadas de capacidad llevará tiempo, y es algo que debería empezar a hacerse a la brevedad posible. Antes de la implementación, se deberían haber puesto en marcha programas adecuados para ámbitos importantes de la concientización acerca de la EITI y el fortalecimiento de la capacidad. Esto mejorará el proceso desde un principio y representará una ventaja para los países que quieran demostrar su compromiso con la implementación. Al igual que sucede con la misma implementación, será importante asegurarse de identificar una fuente sostenible de financiamiento para estos programas.
Estudio de caso 16 En Nigeria, el 90% del financiamiento para el fortalecimiento de la capacidad de la sociedad civil, en apoyo de la implementación de la EITI, ha provenido de donantes internacionales. Sin embargo, las organizaciones de la sociedad civil entienden que hacen falta fuentes sostenibles de ingresos y están muy interesadas en recibir asistencia para llevar a cabo campañas locales destinadas a obtener financiamiento.
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Implementación
Estudio de caso 17 Cuestiones relativas al alcance de la plantilla para presentar la información en Nigeria: • ¿Se incluyen los costos no técnicos, como los de seguridad? • ¿Cómo se reflejan en una auditoría los gastos derivados cuando algunas empresas retienen el 3% para pagar el desarrollo requerido de la infraestructura? • ¿Se reflejan los gastos en que incurren las empresas para establecer escuelas y centros de salud, y para el pago de otros salarios, como un "costo de producción" o inversión social de la empresa?
Estudio de caso 18 En Ghana se convino en que la organización encargada de revelar la información presentaría cifras sobre los ingresos dos veces por año. Las series de beneficios comprendían cánones, impuestos sobre las empresas, retención en el origen, impuestos para fines de reconstrucción y cargos varios. Asimismo, las empresas asociadas han decidido publicar sus aportes a las comunidades desde el año 2002, desglosados por sectores, como educación, salud e infraestructura.
D. Revelación y publicación Medida recomendada 17: ¿Qué se dará a conocer, quién lo dará a conocer y de qué manera? Durante la iniciación se deberá haber acordado el procedimiento para elaborar las plantillas para que las empresas y los gobiernos presenten la información, y se deberá haber identificado a un administrador que se encargue de preparar el Informe sobre la EITI. Al inicio de la implementación será importante establecer el alcance preciso y la naturaleza de la información que deberá darse a conocer en las plantillas para presentar la información. Se deberá haber desarrollado la capacidad de todos los interesados para poder participar en estas conversaciones. Si bien las principales partes probablemente hayan de ser el gobierno y las empresas, se recomienda hacer todo lo posible por lograr la participación de todas las partes. La decisión acerca del alcance de la información que deba darse a conocer probablemente se tome sobre la base del régimen fiscal, que en muchos casos será el pertinente contrato de distribución de la producción. Si los interesados consideran que algunos costos legítimos (por ejemplo, correspondientes a la seguridad, capacitación e infraestructura) también deben incluirse, ellos deben pormenorizarse en notas a la información presentada. En términos más generales, en los Informes sobre la EITI se podría mencionar convenientemente en qué medida los costos básicos de las series de beneficios fueron objeto de auditorías independientes. Medida recomendada 17a: ¿Qué series de beneficios se informarán?
Se define a la serie de beneficios como cualquier fuente posible de beneficios económicos que un gobierno receptor recibe de una industria extractiva. No se supone que comprenden los beneficios económicos indirectos, como son la construcción de infraestructura o el empleo de personal local. Deben ser informadas todas las series de beneficios importantes. Una seguidilla de beneficios es importante cuando su omisión o declaración errónea pudiera distorsionar el Informe final de la EITI. 26
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Se recomienda que una serie de beneficios se considere importante cuando represente: Alternativa 1: más del A% del valor total estimado de la producción del gobierno receptor correspondiente al período declarado; Alternativa 2: más del B% del valor total estimado de la producción de la empresa del país receptor correspondiente al período declarado, o Alternativa 3: más de US$ C millones o [D millones en moneda nacional]. Las series de beneficios podrían ser las siguientes:
Serie de beneficios Descripción más amplia
El derecho de regalía del gobierno receptor
Se trata de la proporción correspondiente al gobierno receptor en la producción total. Este derecho de regalía sobre la producción puede transferirse directamente ya sea al gobierno receptor o a la empresa pública nacional. Asimismo, esta serie de beneficios puede ser en especie y/o en efectivo. Se denomina así a la proporción correspondiente a la empresa pública nacional en la producción total. Este derecho de regalía sobre la producción se origina en la participación de la empresa pública nacional en el capital. Esta serie de beneficios puede ser en especie y/o en efectivo. Impuestos aplicados sobre las utilidades y las actividades de extracción/producción (upstream). Los acuerdos sobre los cánones serán distintos de acuerdo con los regímenes del gobierno receptor. Los acuerdos sobre los cánones pueden comprender la obligación de una empresa de vender toda la producción y pagar una proporción de los fondos provenientes de las ventas. En otros casos, el gobierno receptor tiene un interés más directo en la producción básica y celebra acuerdos de ventas independientemente del titular de la concesión. Estos "cánones" se parecen más al derecho de regalía del gobierno receptor. 27
El derecho de regalía de la empresa pública nacional
Impuestos sobre las utilidades Cánones
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Serie de beneficios
Descripción más amplia
Dividendos
Dividendos pagados al gobierno receptor en su calidad de accionista de la empresa pública nacional por concepto de acciones y toda distribución de utilidades respecto de cualquier forma de capital distinta de deuda o empréstitos.
Bonificaciones Pagos relacionados con bonificaciones por concepto de: (como por adhesión, • Concesiones, donaciones y transferencias de los descubrimiento y derechos de extracción; producción) • Logro de niveles determinados de producción o de metas específicas, y • Descubrimiento de otras reservas/depósitos minerales. Derechos de licencia, pago de arrendamientos, cuotas de ingreso y otras prestaciones por concepto de licencias y/o concesiones Pagos efectuados al gobierno receptor y/o a la compañía pública nacional por concepto de: • Recepción y/o inicio de la exploración y/o por el mantenimiento de una licencia o concesión (derechos de licencia y/o concesión); • Realización de tareas de exploración y/o recopilación de datos (cuotas de ingreso). Estas tareas probablemente se lleven a cabo en la etapa previa a la producción. • Arrendamiento de la concesión o alquiler de la zona objeto de la licencia. Esta serie de beneficios comprenden los impuestos aplicados a la renta, la producción o las utilidades de las empresas. Excluyen los impuestos aplicados al consumo, como los impuestos al valor agregado, sobre la renta de las personas físicas o las ventas.
Otros beneficios significativos para los gobiernos receptores
Con miras a lograr plena transparencia, se deberá poner especial énfasis en la valoración de las series de beneficios en especie, ya que de otro modo podrían producirse discrepancias significativas. Por ejemplo, la República del Congo utiliza el "precio fiscal" (un precio acordado por barril) para convertir los "costos en dólares" en "costos en barriles" a fin de calcular las utilidades en barriles que deberán repartirse en virtud de contratos de distribución de la producción. El uso de dicho precio de referencia en las plantillas para presentar la información 28
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debería ir acompañado de notas en las que se especifique quién vendió el petróleo, quién se benefició con la venta, qué precios se obtuvieron y cuál es la relación entre estos precios y los precios de referencia. Además, en las notas se podría especificar la relación entre los precios de referencia utilizados y los precios internacionales de referencia aceptados. Medida adicional A17a: ¿Hay series de beneficios adicionales que puedan declararse voluntariamente? Puede haber series de beneficios que no son importantes, pero que las empresas o los gobiernos receptores deseen declarar voluntariamente. Si se identifican series de beneficios de esa naturaleza, será importante asegurar que su declaración no influya en la manera en que la información presentada pueda entenderse. Medida recomendada 17b: ¿De qué modo se asegurará que todas las empresas presenten la información requerida? Los gobiernos deberán considerar la mejor manera de asegurar que todas las empresas presenten la información oportunamente y en las plantillas acordadas. En tanto que en algunos países esto puede lograrse a través de acuerdos voluntarios con las empresas, en otros ello puede requerir el establecimiento de un marco jurídico. Cabe esperar que los gobiernos que implementen la EITI agoten totalmente sus recursos jurídicos para instar a las empresas a cooperar. Además, podrían considerar la posibilidad de establecer la cooperación con la EITI como una condición para cualquier contrato con las empresas nuevas o existentes. La presentación de la información en virtud de la EITI debe requerirse a todas las empresas de la industria extractiva (incluidas las empresas internacionales, nacionales y públicas) que funcionen en el país. Las entidades deberían ser eximidas de la presentación de la información sólo cuando puedan demostrar con un elevado grado de certidumbre que los montos a declarar no serían, de todos modos, importantes. Los gobiernos tal vez quieran presentar información acerca del conjunto de series de beneficios de dichos pequeños operadores. Cuando ese monto constituya una parte significativa del total de ingresos recibidos, deberá prestarse 29
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especial atención a asegurar que el nivel del límite mínimo haya sido correctamente establecido. Medida recomendada 17c: ¿De qué manera presentarán la información los gobiernos y las empresas? El acuerdo respecto del borrador de las plantillas para presentar la información deberá abordar los principios y tratamientos contables que se aplicarán a la declaración en virtud de la EITI a fin de permitir comparar la información de la empresa con la del gobierno receptor. Las diferencias en los períodos contables, las monedas y las unidades pueden ocasionar discrepancias legítimas entre las cifras agregadas del ingreso del gobierno y las cifras agregadas de la contribución de la empresa que superen por mucho los márgenes de error normalmente convenidos. A fin de reducir las discrepancias legítimas y las demoras en el proceso de revelación de la información, es necesario normalizar estas variables mediante un procedimiento contable determinado de mutuo acuerdo. Cabe esperar el perfeccionamiento de estas pautas a medida que se acumule más experiencia en la implementación. Sistemas contables: Como los gobiernos receptores normalmente no están en condiciones de estimar los valores devengados de los ingresos que prevén recibir de las empresas con respecto a cualquier período determinado, se recomienda que todas las entidades lleven su contabilidad en valores de caja. Como la declaración ordinaria de las empresas será en valores devengados, se podría pedir a los auditores de éstas que presentaran un estado de conciliación como parte de su declaración. De esa manera se conciliarían los pagos en efectivo efectuados con la información presentada en sus estados financieros. Moneda de registro: Los gobiernos y las empresas deberán acordar la moneda de registro.
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Se recomienda que en el caso del sector minero, donde la mayoría de las series de beneficios se pagan en moneda nacional, ésta sea la unidad de cuenta, y que en el caso del sector del petróleo y el gas, donde el precio cotizado en el mercado es en dólares de los Estados Unidos, ésta sea la moneda de cuenta. Sin embargo, los países tal vez decidan publicar los pagos e ingresos en virtud de la EITI tanto en moneda nacional como en dólares de los Estados Unidos, para que, por ejemplo, la población local pueda entenderlos mejor. En el caso de transacciones celebradas en otras monedas distintas de la unidad de cuenta, se recomienda utilizar el tipo de cambio medio mensual o trimestral para hacer la conversión a la moneda del registro. Período contable: La mayoría de las empresas petroleras, mineras y de gas presentan la información mensualmente o trimestralmente en el ámbito interno y anualmente para el ámbito externo, de modo que deberá llegarse a un acuerdo respecto de cuál de estos períodos es más adecuado para las entidades declarantes. La información en virtud de la EITI debería presentarse por lo menos anualmente, aunque en algunos casos sería más conveniente hacerlo dos veces por año. Entrega de las plantillas llenadas con la información que deba presentarse: se recomienda que, en la medida de lo posible, las empresas y los gobiernos entreguen sus plantillas llenas al administrador en forma simultánea a fin de asegurar la credibilidad del proceso. La presentación de la información también debe hacerse de manera oportuna. Cuanto más se tarde en preparar los informes, tanto menos pertinentes serán éstos para los debates sobre las políticas relativos a los pagos e ingresos declarados. Medida recomendada 18: ¿Son confiables los informes presentados sobre los pagos y los ingresos? La confiabilidad del proceso de la EITI depende de la fiabilidad de los datos sobre pagos e ingresos que las compañías y los gobiernos entreguen al administrador. 31
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Se recomienda que el proceso se base en la mayor medida posible en los procedimientos e instituciones existentes, así como en las normas internacionales. Un proceso práctico podría comprender lo siguiente: • Las empresas deberían obtener de sus auditores externos un dictamen en el sentido de que la información que planean entregar a los fines de la EITI guarda coherencia con sus estados financieros. Esto podría adoptar la forma de una solicitud de "procedimientos especiales" adjunta a los términos de referencia de los auditores externos. Dichos auditores harían la relación entre las presentaciones de las empresas en valores de caja y sus estados financieros en valores devengados. Este proceso debería ajustarse a las pertinentes normas internacionales de auditoría. • Análogamente, se debería solicitar a los auditores del gobierno que presentaran un dictamen sobre la exactitud de la información presentada por el gobierno pertinente.
Estudio de caso 19 En Azerbaiyán, en el "mandato de los auditores" se establecen los procedimientos para abordar las discrepancias e incongruencias que superen el margen acordado de error: a) Cuando existan incongruencias, el comité proporcionará a la empresa de auditoría un análisis pormenorizado del monto agregado y un desglose por empresas. b) Si las incongruencias identificadas no se resuelven de esa manera, la empresa de auditoría las hará llegar a las pertinentes entidades contables, a las que se les solicitará que presenten la documentación respaldatoria de las cifras declaradas.
Medida recomendada 18a: Cuando no existen ya dichas auditorías, ¿se ha identificado a alguna o algunas empresas de auditores para realizar una auditoría independiente y confiable de los pagos e ingresos?
Los pagos e ingresos declarados en virtud de la EITI deberían haber sido objeto de una auditoría confiable e independiente. Cuando las empresas presenten datos sobre los pagos que hayan sido verificados por sus propios auditores independientes, normalmente no se exigirá otra auditoría. En cambio, cuando dichas auditorías no se hubieran hecho —o la que se haya efectuado no se considere confiable—, deberá realizarse una auditoría. Tal vez sea conveniente que el auditor sea designado según un procedimiento que respete los criterios de independencia y competitividad. Medida recomendada 19: ¿Cómo preparará el administrador el Informe sobre la EITI? El administrador identificado durante la iniciación recibirá los informes de las empresas y el gobierno, y tratará de conciliar la información entregada por las empresas con la entregada por el gobierno. Esta será la base del Informe sobre la
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EITI para el país que implemente la Iniciativa. El Informe sobre la EITI podría entregarse a los auditores externos para que emitan su opinión. Se debería convenir en un procedimiento para abordar cualquier discrepancia o falta de coherencia que se encuentre en el Informe sobre la EITI. Si la conciliación exige cambios en la información presentada, ellos deberán ser aprobados por los auditores externos de las empresas o por los auditores del gobierno. Se deberán considerar las medidas que se adoptarán en caso de que subsistan discrepancias significativas. Medida adicional A19a: ¿Se ha identificado, dentro del proceso de presentación de la información, un margen aceptable de error? Después de convenirse un proceso normalizado de presentación de la información, pero antes de la implementación, los principales interesados deberían acordar un margen aceptable de error respecto de toda discrepancia que el administrador descubra entre los aportes hechos por la industria extractiva y los ingresos correspondientes al sector de las industrias extractivas recibidos por el gobierno de que se trate. Habida cuenta de que en las primeras etapas de todo nuevo programa o iniciativa suele haber varios errores, algunos interesados en la EITI alegan que el margen aceptable de error en el primer ciclo de declaración debería ser mayor, o bien que debería realizarse un informe "experimental" que no diera lugar a la aplicación de penalidades, a fin de identificar y resolver las "discrepancias legítimas" y evitar así una controversia pública innecesaria. Medida adicional A19b: ¿Se ha dispuesto lo necesario para la realización de una auditoría independiente de las cifras informadas si así lo solicitare la mayoría de los principales interesados en la EITI? En algunos países, las inquietudes planteadas acerca de la confiabilidad de las auditorías existentes, o con respecto al proceso de presentación de la información, pueden llevar a los interesados a solicitar la designación de auditores independientes para que recopilen y evalúen los datos presentados por las empresas y el gobierno acerca de los pagos e ingresos.
Estudio de caso 20 La Cámara de Cuentas de la República Kirguisa ha convenido en que el margen de error para las discrepancias entre las cifras presentadas por el gobierno y por la industria no debe superar el 1%. Estudio de caso 21 En Nigeria, a fin de cimentar la confianza del público, todas las partes han convenido en que los pagos declarados en virtud de la EITI serán objeto de auditoría. Se ha llegado a un acuerdo acerca del proceso de selección de los auditores y se ha llamado a una licitación pública para contratar a auditores independientes.
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Estudio de caso 22 En la República Kirguisa, la revelación de la información es responsabilidad de la Comisión de Estadística, y en Azerbaiyán es responsabilidad en la Comisión Nacional de la EITI. En Nigeria, el Grupo de Trabajo Nacional de Interesados será el encargado de tomar la decisión. Estudio de caso 23 En Azerbaiyán, las inquietudes relativas a las cláusulas de confidencialidad de las empresas han llevado a que se adoptara un método agregado en el primer ciclo de declaración. En la República Kirguisa, el tema de la agregación es menos relevante debido al predominio de una sola empresa en el sector. Estudio de caso 24 En Nigeria, los interesados han recomendado que la organización encargada de dar a conocer la información organice varios programas tanto para permitir el acceso público a la información como para lograr una mayor toma de conciencia sobre la EITI, incluidos debates televisivos, programas de radio en el idioma local, sitios web, folletos, y seminarios en escuelas y universidades.
Aunque se adoptara la decisión de no realizar una segunda auditoría de los informes ya verificados, dicha decisión de ninguna manera debería impedir al administrador acceder a los datos de las empresas o del gobierno en caso de que ello fuera necesario para conciliar las discrepancias en los informes sobre los pagos e ingresos. Medida recomendada 20: ¿Cómo se dará a conocer el Informe sobre la EITI? Los interesados deberán acordar quién será responsable de la revelación de los resultados de la implementación de la EITI. En algunos casos, el administrador también puede ser responsable de dicha revelación, pero hasta la fecha por lo general se ha designado a una organización diferente. Independientemente de la organización que se designe para dar a conocer los resultados, es importante que la mayoría de los principales interesados en la EITI consideren fiable e imparcial a la persona u organización elegida.Además, dicha persona u organización debe tener la capacidad de dar a conocer los resultados de manera entendible y de difundirlos en una forma que sea accesible para sus destinatarios. Medida recomendada 20a: El Informe sobre la EITI ¿se debería publicar en valores agregados o desagregados? Los interesados deberán acordar si los informes de las empresas y del gobierno receptor deberían ponerse a disposición del público en valores agregados o desagregados. La decisión final la tomará el gobierno receptor de que se trate. La revelación de los datos en valores agregados consistiría en dar a conocer un solo número por cada serie de beneficios. En este caso, se debería prestar especial atención a que el proceso de agregación se considerara confiable. La revelación de los datos en valores desagregados consistiría en dar a conocer el número global, desglosado por empresa y/o licencia. En este caso, se debería prestar especial atención a asegurar que los valores desagregados fueran significativos y comparables.
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Uno de los principios de la EITI es el reconocimiento de que el logro de una mayor transparencia debe encuadrarse en el respeto de los contratos y leyes vigentes. Se deberá tener especial cuidado en lograr un equilibrio entre la presunción de acceso público en virtud de la EITI y las inquietudes de las empresas respecto de la confidencialidad comercial. E. Difusión y discusión públicas Medida recomendada 21: ¿Son los resultados de la implementación de la EITI de fácil acceso y comprensibles? La implementación cabal de la EITI exige que se den a conocer todos los pagos e ingresos a un número amplio de destinatarios de una manera integral, comprensible y accesible para el público. En muchos países, el Informe sobre la EITI debería publicarse en el sitio web nacional de la EITI, según se recomendó en la Iniciación. Los distintos interesados accederán a la información de distinta manera, lo cual debe contemplarse en el proceso de difusión de los resultados. Ello puede entrañar el uso de una amplia gama de medios de difusión, incluidos periódicos, la televisión, la radio y cursillos locales. Medida recomendada 21a: ¿Se ha establecido un procedimiento para difundir extensamente los resultados? Para que la implementación de la EITI por parte de un país sea más que un ejercicio técnico para permitir el acceso público a la información, será importante que haya una amplia difusión de los resultados que coloque a los ingresos recibidos por concepto de operaciones petroleras, mineras y de gas en el contexto de las cuestiones más amplias de gestión financiera. Se alienta especialmente a los gobiernos a poner en práctica los principios relativos al proceso de libre acceso de preparación, ejecución y declaración del presupuesto contenidos en el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI, y a complementarlos con una campaña bien focalizada de publicación popular. La mayoría de los países que han empezado a incrementar la EITI están planeando celebrar varias sesiones y cursillos informativos —tanto a nivel 35
Estudio de caso 25 De acuerdo con las directrices existentes en Ghana sobre la presentación de la información en virtud de la EITI, los resultados deben ser "fácilmente comprensibles para los usuarios con un conocimiento razonable del sector minero... y la disposición a analizar la información con razonable dirigencia". El grupo consultivo de trabajo manifiesta que los resultados deben ser "concretos, no interpretativos, y simples", y ha recomendado, al igual que la coalición de Azerbaiyán, que sean acompañados de un folleto explicativo.
Estudio de caso 26 El Ministerio de Hacienda de la República Kirguisa está considerando la posibilidad de establecer un departamento de comunicaciones encargado de prestar asistencia para transmitir información acerca de su gestión financiera y recibir los comentarios del público al respecto.
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nacional como local—, con el objeto de promover la presentación responsable de información sobre los temas pertinentes. El idioma —incluida, en caso necesario, la traducción a los idiomas locales— será una cuestión importante a considerar a fin de que los resultados sean comprensibles para los interesados. Medida recomendada 22: ¿Se han discutido los resultados de la información sobre los ingresos y pagos presentada por los principales interesados? Una vez que los resultados sean una cuestión de dominio público, es importante que el gobierno tenga la iniciativa de organizar una discusión pública con respecto a los ingresos declarados. Para que la EITI sea eficaz, los principales interesados deben poder discutir, evaluar e interpretar los resultados. Esta discusión será una señal de la disposición del gobierno a asumir la responsabilidad y la obligación de rendir cuentas por los ingresos correspondientes al sector de las industrias extractivas. Medida adicional A22: ¿Se ha ampliado la discusión para incluir a un círculo mayor de interesados? Tal vez existan otras partes interesadas cuya participación en la etapa de discusión enriquezca el proceso. En la medida de lo posible, será importante proveer mecanismos para que estos interesados aporten sus ideas y ayuden a interpretar las cifras declaradas. El proveer un mecanismo para incorporar el aporte de dichas partes puede contribuir a ampliar el apoyo y reforzar la legitimación del proceso y las instituciones involucradas.
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Examen de la implementación de la EITI
F. E x a m e n Medida recomendada 23: ¿Se han establecido mecanismos para seguir y evaluar la EITI? El examen del proceso de implementación de la EITI ayudará al país a evaluar los beneficios de dicho proceso, mostrará a otros los adelantos que el país está logrando y su interés especial en mejorar la implementación en el futuro. Es importante asegurar que los principales interesados fijen los términos del examen de la implementación y que participen (a través de encuestas o entrevistas) en el mismo proceso de examen. Esta etapa ofrece una gran oportunidad a las organizaciones de la sociedad civil para colaborar estrechamente con el gobierno y ejercer una supervisión complementaria del proceso. Medida adicional A23a: ¿Existe un mecanismo formal e independiente de evaluación? La ventaja de contar con un mecanismo formal e independiente de evaluación es que dará credibilidad al proceso de implementación de la EITI entre los interesados tanto nacionales como internacionales. Un evaluador independiente puede presentar un informe imparcial que aborde el fondo de las cuestiones importantes como, por ejemplo, "¿será sostenible el proceso de implementación?" y "¿qué enseñanzas pueden aprenderse para mejorar la función cumplida por el gobierno, la industria y la sociedad civil?". Medida adicional A23b: ¿Se han intercambiado las enseñanzas aprendidas con otros países e interesados? El intercambio de enseñanzas aprendidas con otros países que estén implementando o considerando implementar la EITI no solamente ayudará a esos países, sino que también dará al país que comparte las enseñanzas aprendidas el crédito por las reformas que introduzca. La Secretaría de la EITI funcionará como una cámara de compensaciones de las enseñanzas aprendidas, para lo cual se valdrá de cursillos regionales y mundiales, de la revisión del manual y del sitio web de la EITI.
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C a p í t u l o 2 Guía ilustrativa para los países ricos en recursos
Medida recomendada 24: ¿Se han visto influidos el diseño del proceso decisorio y de otros procedimientos por los medios empleados para recabar información? La implementación de la EITI seguirá mejorando de acuerdo con la experiencia adquirida. Se trata de un proceso de "aprendizaje práctico". La implementación eficaz y sostenible exige la incorporación y el uso de los aportes útiles de los interesados.
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Capítulo 3
Guía ilustrativa para las empresas de las industrias extractivas
P a n o ra m a g e n e ra l
La implementación de la EITI es responsabilidad del país rico en recursos de que se trate. Sin embargo, la EITI reconoce que a las empresas también les cabe una función crucial que desempeñar para asegurar el logro de los objetivos de la Iniciativa. La guía actualmente no hace distinción alguna entre las empresas internacionales, nacionales, públicas o privadas, aunque algunas de las medidas adicionales recomendadas no resultarán aplicables a algunas empresas. (Se ahondará en detalles en ediciones futuras del Manual). Esta guía se refiere a las distintas funciones que pueden desempeñar las empresas de las industrias extractivas. Se distingue su función de apoyo a la EITI de la función de apoyo a nivel nacional (tanto en el caso de los países que implementan la Iniciativa como en el de aquellos que no lo hacen). R e s u m e n d e m e d i d a s d e l a s e m p re s a s y m e d i d a s a d i c i o n a l e s En reconocimiento de la naturaleza voluntaria de la EITI pero también del deseo de las empresas de las industrias extractivas (y de los interesados) de identificar las medidas que las empresas pueden tomar en respaldo de la EITI, en esta guía se identifican las medidas (en verde oscuro) que se recomienda adoptar a las empresas que apoyan la implementación de la EITI a los fines de una implementación eficaz, así como medidas adicionales (en verde) que las empresas pueden adoptar para mejorar la implementación. Estas medidas contribuirán al logro de los resultados señalados en la guía ilustrativa para los países ricos en recursos.
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C a p í t u l o 3 Guía ilustrativa para las empresas de las industrias extractivas
M e d i d a s d e l a s e m p re s a s
Medidas adicionales de las e m p re s a s
A p ro b a c i ó n
A. Ad h es i ón 25. ¿Ha emitido la empresa una declaración inequívoca de su intención de apoyar la implementación de la EITI? 26. ¿Ha designado la empresa a una persona para dirigir la implementación de la EITI? B. A p o y o i n t e r n a c i o n a l • Hablar en conferencias; • Hablar en conferencias celebradas en el ámbito interno y externo sobre el tema de la transparencia/gestión de los ingresos y la EITI; • Hacer comentarios sobre las revisiones de los documentos básicos que sirven de guía a la EITI; • Ayudar a captar ejemplos de prácticas óptimas respecto de la EITI y difundirlos a nivel mundial; • Incluir a la EITI en las conversaciones mantenidas con su propio gobierno (o cualquier otro gobierno) como parte de su interacción estratégica; • Participar activamente con los interesados para promover la transparencia de los ingresos, y A.25. ¿Se encuentra la EITI comprendida en la obligación de presentar información en materia de políticas y/o el ámbito interno?
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• Respaldar la incorporación de los métodos de la EITI en las prácticas óptimas y las directrices relativas a la industria, y contribuir a dichos esfuerzos con ocasión de su implementación. Apoyo a nivel nacional 27. ¿Se efectúan auditorías de la empresa conforme a las normas internacionales? 28. ¿Ha participado plenamente la empresa en la iniciación de la EITI en los países en los que desarrolla operaciones y que están implementando la Iniciativa? 29. ¿Ha participado plenamente la empresa en la implementación de la EITI en los países en los que desarrolla operaciones y que están implementando la Iniciativa? 30. ¿Ha participado plenamente la empresa en el examen de la EITI en los países en los que desarrolla operaciones y que están implementando la Iniciativa? C2. P a í s q u e n o i m p l e m e n t a la Iniciativa A27. ¿Ha alentado la empresa a otras compañías a respaldar una mayor transparencia?
C1. P a í s q u e i m p l e m e n t a l a I n i c i a t i v a
• Discutir la transparencia con los donantes y las instituciones financieras internacionales, y • Organizar cursillos.
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Apoyo
A. A d h e s i ó n Medida de la empresa 25: ¿Ha emitido la empresa una declaración inequívoca de su intención de apoyar la implementación de la EITI? Se alienta a todas las empresas de las industrias extractivas a apoyar los principios y criterios de la EITI. También se las insta a señalar su disposición a prestar apoyo a los países que optan por implementar la EITI. Habida cuenta de que la responsabilidad fundamental por la implementación la tiene el país de que se trate, las empresas deben evitar toda aparente presión sobre los países receptores. La declaración debe efectuarla el ejecutivo principal o un representante debidamente autorizado; debe publicarse en el sitio web y/o en un informe anual de la empresa, y se debe enviar una copia a la Secretaría internacional de la EITI para ser publicada en el sitio web de la EITI. En la declaración podría incluirse una lista de países en los que la empresa desarrolla actividades y en los que tiene intención de respaldar la implementación de la EITI. Medida adicional de la empresa A25: ¿Se encuentra la EITI comprendida en la obligación de presentar información en materia de políticas y/o el ámbito interno? Las empresas tal vez quieran aplicar los principios y criterios de la EITI en la información que deban presentar en materia de políticas y/o el ámbito interno. Además, es posible que quieran informar a su personal de qué manera pueden respaldar la aplicación de la EITI en los países en los que desarrollan actividades y que están implementando la Iniciativa. Medida de la empresa 26: ¿Ha designado la empresa a una persona para dirigir la implementación de la EITI? La empresa debería designar a una persona de jerarquía suficientemente superior para dirigir la implementación de la EITI y el proceso de concientización al respecto dentro de la empresa. Tal vez quiera considerar la publicación en su sitio web del nombre de la persona designada, con indicación de sus datos de contacto. 42
M a n u a l de la Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas
B. Apoyo internacional En la casa central y/o a nivel internacional, las empresas pueden apoyar el desarrollo y perfeccionamiento de la EITI adoptando diversas medidas, entre las cuales podrían incluirse las siguientes: • Hablar en conferencias celebradas en el ámbito interno y externo sobre el tema de la transparencia/gestión de los ingresos y la EITI; • Hacer comentarios sobre las revisiones de los documentos básicos que sirven de guía a la EITI; • Ayudar a captar ejemplos de prácticas óptimas respecto de la EITI y difundirlos a nivel mundial; • Incluir a la EITI en las conversaciones mantenidas con su propio gobierno (o cualquier otro gobierno) como parte de su interacción estratégica; • Participar activamente con los interesados para promover la transparencia de los ingresos, y • Respaldar la incorporación de los métodos de la EITI en las prácticas óptimas y las directrices relativas a la industria, y contribuir a dichos esfuerzos durante la implementación. Apoyo a nivel nacional Medida de la empresa 27: ¿Se efectúan auditorías de la empresa conforme a las normas internacionales? Cabe prever que las empresas internacionales cumplan, respecto de la auditoría, con los requisitos de transparencia y difusión contemplados en los Principios de la OCDE para Gobernanza de la Empresa. Asimismo, en cumplimiento de los requisitos exigidos para cotizar en bolsa, estas empresas por lo general deberán dar cumplimiento a las normas de contabilidad y auditoría internacionalmente aceptadas, entre ellas la Práctica recomendada del Comité de contabilidad de la industria petrolera (Recommended Practice of the Oil Industry Accounting Committee (2001)). 43
C a p í t u l o 3 Guía ilustrativa para las empresas de las industrias extractivas
En el borrador de la guía del FMI se recomienda que las empresas nacionales y estatales también sean sometidas a los requisitos normales en materia de auditoría de empresas, así como también, cuando se justifique, la supervisión por la institución suprema de auditoría, cuando esta institución tenga por mandato realizar la auditoría de las empresas estatales. Las empresas deberían reaccionar de manera pública y positiva a cualquier intento de mayor transparencia efectuado por los gobiernos receptores. Cuando corresponda, ello debería encararse en forma coordinada con otras empresas que desarrollen operaciones en el país de que se trate. Medida adicional de la empresa A27: ¿Ha alentado la empresa a otras compañías a respaldar una mayor transparencia? Algunas empresas tal vez estén en condiciones de alentar a otras que desarrollen actividades en estos países a reaccionar en forma positiva ante las medidas adoptadas por el país receptor, de manera de demostrar la contribución plena del sector a la economía de dicho país. Esto puede deberse a la posición que ocupen en un país o a la función que les pueda caber en sociedades en participación. Cuando los países receptores decidan implementar la EITI, las compañías que tengan más conocimiento de la EITI deberían asumir la función de enseñar a otras empresas que desarrollen actividades en el país y que no tengan conocimiento suficiente de la Iniciativa. C1 . P a í s q u e i m p l e m e n t a l a I n i c i a t i v a Es uno de los principios de la EITI que la presentación de la información debe aplicarse a todas las empresas de las industrias extractivas que desarrollen operaciones en un país que esté aplicando la Iniciativa. Los países que la estén implementando decidirán cuál es la mejor manera de asegurar que todas las empresas presenten la información oportunamente. Según la situación del país de que se trate, ello puede llevarse a cabo a través de un acuerdo voluntario o del establecimiento de un marco jurídico [Medida recomendada 17b]. Si el país en el que la empresa desarrolla operaciones ha optado por implementar la EITI, cabe esperar la participación de la empresa en los esfuerzos del país desde el principio. Las responsabilidades fundamentales de las empresas serán la terminación de las plantillas acordadas para presentar la información [véanse las medidas recomendadas en las Secciones C y D - Desarrollo del proceso]. En su calidad de interesados en el proceso, la mayoría de las empresas debería participar en otros aspectos de la implementación. 44
M a n u a l de la Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas
Medida de la empresa 28: [Iniciación llevada a cabo por el país]: ¿Ha participado plenamente la empresa en la iniciación de la EITI en los países en los que desarrolla operaciones y que están implementando la Iniciativa? La plena participación en la iniciación puede comprender lo siguiente: • ¿Se ha identificado a la empresa y se han cubierto los costos vinculados con su participación en el llenado de las plantillas para presentar la información en virtud de la EITI y toda otra participación que le pueda caber en el proceso de la Iniciativa [Medida recomendada 15]? Ello puede comprender costos directos y el fortalecimiento de la capacidad, así como también costos indirectos, como tiempo de trabajo del personal. • ¿Ha participado la empresa en la identificación de un administrador y/o auditor [Medida recomendada 13 de la Sección C]? • ¿Ha trabajado la empresa con los interesados para difundir su entendimiento acerca de la transparencia del ingreso [en apoyo de la medida recomendada 11]? • ¿Ha trabajado la empresa con los interesados para evaluar las necesidades de fortalecimiento de la capacidad?; ¿ha decidido qué apoyo podría prestar [Medida recomendada 16]? Medida de la empresa 29: [Implementación llevada a cabo por el país]: ¿Ha participado plenamente la empresa en la implementación de la EITI en los países en los que desarrolla operaciones y que están implementando la Iniciativa? La plena participación en la implementación puede comprender lo siguiente: • ¿Ha participado la empresa en el diálogo con el gobierno acerca de la preparación de las plantillas para presentar la información [Medida recomendada 12]? • ¿Se ha tomado una decisión acerca de la publicación en valores agregados o desagregados [Medida recomendada 20a]? • ¿Se ha llegado a un acuerdo acerca de las series de beneficios que se declararán [Medida recomendada 17a]? • ¿Se ha llegado a un acuerdo acerca del desglose: por niveles de gobierno y por tipos de pago (de derechos de regalía, cánones, gastos, etcétera) [Medida recomendada 17a]? 45
C a p í t u l o 3 Guía ilustrativa para las empresas de las industrias extractivas
• ¿Se presenta la información de la empresa en el formato acordado, por ejemplo de conformidad con el sistema, los períodos, la base y las unidades convenidos [Medida recomendada 17c]? • ¿Ha acordado la empresa con sus auditores externos la verificación de la declaración de pagos (en valores de caja) a los países que estén implementando la Iniciativa [Criterio 2 de la EITI]? • ¿Ha participado la empresa en la designación de una organización fiable e imparcial para revelar los resultados de la implementación de la EITI [Medida recomendada 20]? • ¿Ha participado la empresa en la difusión y discusión públicas sobre los resultados [Medida recomendada 22]? Medida de la empresa 30: [Examen llevado a cabo por el país]: ¿Ha participado plenamente la empresa en el examen de la EITI en los países en los que desarrolla operaciones y que están implementando la Iniciativa? La plena participación en el examen puede comprender lo siguiente: • ¿Ha participado la empresa en la fijación de los términos del examen [Medida recomendada 23]? • ¿Ha formulado y compartido la empresa las enseñanzas aprendidas con su participación en la EITI tanto a nivel nacional como internacional [Medida recomendada 23 y Medida adicional A23b]? C2. P a í s q u e n o i m p l e m e n t a l a I n i c i a t i v a • Como es probable que gran parte del diálogo sobre la transparencia tenga lugar entre los gobiernos o en deliberaciones periódicas celebradas entre gobiernos u organismos internacionales, la empresa podría considerar la posibilidad de plantear el tema de la transparencia con los donantes y organismos internacionales a fin de demostrar que apoya toda medida tendiente a la transparencia. • La empresa podría coorganizar o asistir a un cursillo para discutir las opciones y los próximos pasos con varios interesados, incluida la sociedad civil.
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M a n u a l de la Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas
Glosario
Término
Actividad de extracción/producción
Definición
Las actividades de extracción/producción (upstream) comprenden todas las actividades relacionadas con la exploración, explotación y producción de activos minerales hasta que los minerales extraídos se encuentren en condiciones de comercializarse sin ser sometidos a un procesamiento adicional. La inspección de las cuentas de una organización, comúnmente realizada por un órgano independiente. El sistema de contabilidad comúnmente usado por los gobiernos —y recomendado a los fines de la presentación de la información en virtud de la EITI—, según el cual se registran sólo los pagos e ingresos en efectivo correspondientes a las transacciones efectuadas por una empresa, en lugar de hacerse el registro cuando se devengan los ingresos o cuando se incurre en los gastos, como sucede con el sistema de contabilidad en valores devengados. El sistema de contabilidad comúnmente utilizado por las empresas, según el cual los ingresos se contabilizan cuando se devengan y los gastos se contabilizan cuando se incurre en ellos. Es distinto del sistema de contabilidad en valores de caja, en el cual las transacciones se contabilizan cuando se recibe o paga el efectivo. Un contrato celebrado entre el gobierno receptor y un inversionista, por el que se otorgan al inversionista derechos exclusivos para buscar, explotar y extraer minerales a cambio de una proporción de la producción. A los fines de este manual, son empresas internacionales las siguientes: • Empresas públicas y privadas que desarrollan actividades de extracción/producción (upstream) de las industrias extractivas fuera de los límites territoriales del país en el que tienen su sede. • Empresas públicas que desarrollan actividades fuera de los límites territoriales del gobierno que las controla.
Auditoría Contabilidad en valores de caja
Contabilidad en valores devengados
Contrato de distribución de la producción
Empresa internacional
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Glosario
Término
Empresa nacional
Definición
A los fines de este Manual, son empresas nacionales las empresas públicas y privadas que desarrollan actividades de extracción/producción (upstream) de las industrias extractivas dentro de los límites territoriales del país en el que tienen su sede. Empresa controlada por el gobierno receptor que desarrolla actividades de extracción/producción (upstream) de las industrias extractivas en el país receptor. A fin de determinar el control de la empresa se utiliza el siguiente criterio: la capacidad del gobierno receptor de dirigir las políticas financieras y operativas de la empresa con el propósito de obtener beneficios de sus actividades. Empresas y gobiernos que llenan y envían plantillas con la información que debe presentarse. El límite territorial en el que tiene jurisdicción el gobierno receptor y en el que las empresas tienen intereses económicos en las industrias extractivas. Industrias que se dedican a encontrar y extraer los recursos naturales no renovables que se encuentran en la corteza terrestre o próximos a ella. Recursos naturales no renovables son los recursos que no pueden ser reemplazados en su estado original por los seres humanos. El informe sobre los pagos e ingresos preparado por el administrador como parte de la implementación de la EITI. A los fines de la EITI, se definen como ingresos todos los ingresos importantes recibidos por los gobiernos de empresas petroleras, mineras y de gas. Un contrato entre una empresa de las industrias extractivas y el gobierno receptor con respecto a una zona geográfica o geológica y a operaciones mineras específicas. A los fines del Manual, el término “licencia” también se utiliza para definir un permiso, una superficie, una zona contractual, un arrendamiento o un bloque.
Empresa pública nacional
Entidad declarante Gobierno receptor
Industrias extractivas
Informe sobre la EITI
Ingresos
Licencia
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M a n u a l de la Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas
Término
Órgano administrativo (o administrador) Pagos
Definición
Un tercero independiente, que es responsable de reunir y analizar los informes presentados por las empresas y los gobiernos receptores. A los fines de la EITI, se definen como pagos todos los pagos importantes efectuados por las empresas a los gobiernos relacionados con operaciones petroleras, mineras y de gas. Los regímenes de gobierno y las instituciones de un Estado dentro de cuyos límites territoriales desarrollan actividades las empresas de las industrias extractivas. El término “gobierno receptor” comprende a los representantes locales, regionales, provinciales y federales de estos regímenes e instituciones y a las entidades controladas por estos regímenes e instituciones, excluidas las empresas públicas nacionales. Las plantillas que presentan al administrador las empresas internacionales, nacionales y públicas nacionales, así como los gobiernos receptores, como parte de la implementación de la EITI. Una posible fuente de beneficios económicos que el gobierno receptor recibe de las industrias extractivas. A los fines de estas directrices sobre la presentación de la información, los beneficios económicos indirectos, como la construcción de infraestructura y el empleo de personal local, no se consideran series de beneficios.
País receptor
Plantillas para presentar la información
Serie de beneficios
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A n ex o Modelos de plantillas
A n ex o
Modelos de plantillas
M o d e l o s d e p l a n t i l l a s p a ra p re s e n t a r l a i n f o r m a c i ó n : Estas plantillas para presentar la información se prepararon para la EITI en el año 2003. Pueden encontrarse más modelos e información adicional acerca de las plantillas en: http://www.eitransparency.org/reportingguidelines.htm A . P l a n t i l l a q u e d e b e l l e n a r l a e n t i d a d d e c l a ra n t e d e l g o b i e r n o receptor (petróleo y gas) Declaración del país receptor de fecha: Período de la declaración: Ámbito 1 - Series de beneficios
Rubro Sección 6 de las Volumen Directrices sobre la presentación de la información Valor
1
Serie de beneficios provenientes sólo de empresas internacionales 1a) Derecho de regalía del gobierno receptor sobre la producción de empresas internacionales i) Serie de producción - en especie * [especificar la naturaleza de la producción y las unidades] * [especificar la naturaleza de la producción y las unidades] ii) Serie de producción - en efectivo Serie de beneficios provenientes de empresas públicas nacionales 2a) Derecho de regalía del gobierno receptor sobre la producción de empresas públicas nacionales i) Serie de producción - en especie *[especificar la naturaleza de la producción y las unidades] *[especificar la naturaleza de la producción y las unidades] ii) Serie de producción - en efectivo 2
i
i
50
M a n u a l de la Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas
Ámbito 1 - Series de beneficios (continuación)
Rubro Sección 6 de las Volumen Directrices sobre la presentación de la información Valor
3 3a) 3b) 3c) 3d) 3e) 3f)
Serie de beneficios provenientes de empresas internacionales y empresas públicas nacionales Impuestos sobre las utilidades Cánones – en efectivo – en especie Dividendos Bonificaciones por adhesión y bonificaciones por producción Derechos de licencia, pago de arrendamientos, cuotas de ingreso y otras prestaciones por concepto de licencias/concesiones Otros pagos a los gobiernos receptores, especificados como:
iii iv v vi vii viii
Ámbito 2 - Series de beneficios
Rubro Sección 6 de las Volumen Directrices sobre la presentación de la información Valor
4
Ámbito 2 - Series de beneficios (revelación voluntaria)
D e c l i n a c i ó n d e re s p o n s a b i l i d a d d e l g o b i e r n o re c e p t o r
Admitimos nuestra responsabilidad por la presentación de la plantilla de acuerdo con las directrices sobre la presentación de la información, salvo en lo que respecta a lo siguiente: • • • •
51
A n ex o Modelos de plantillas
B. P l a n t i l l a q u e d e b e n l l e n a r l a s e n t i d a d e s d e c l a ra n t e s d e l a s e m p re s a s ( p e t r ó l e o y g a s )
Nombre de la empresa: Declaración del país receptor de fecha: Período de la declaración:
Ámbito 1 - Series de beneficios
Rubro Sección 6 de las Volumen Directrices sobre la presentación de la información Valor
1
Serie de beneficios que deben declarar sólo las empresas internacionales 1a) Derecho de regalía del gobierno receptor sobre la producción para el gobierno receptor i) Serie de producción - en especie * [especificar la naturaleza de la producción y las unidades] * [especificar la naturaleza de la producción y las unidades] ii) Serie de producción - en efectivo 1b) Derecho de regalía del gobierno receptor sobre la producción para las empresas públicas nacionales i) Serie de producción - en especie * [especificar la naturaleza de la producción y las unidades] * [especificar la naturaleza de la producción y las unidades] ii) Serie de producción - en efectivo Serie de beneficios que deben declarar sólo las empresas públicas nacionales 2a) i) Participación de las empresas públicas nacionales en el derecho de regalía del gobierno receptor sobre la producción - en especie * [especificar la naturaleza de la producción y las unidades] * [especificar la naturaleza de la producción y las unidades] ii) Participación de las empresas públicas nacionales en el derecho de regalía del gobierno receptor sobre la producción en efectivo 2 2b) Producción recibida por la serie de producción de las empresas públicas nacionales - en especie
i
i
i
i
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M a n u a l de la Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas
Ámbito 1 - Series de beneficios (continuación)
Rubro Sección 6 de las Volumen Directrices sobre la presentación de la información 2c) Derecho de regalía de las empresas públicas nacionales sobre la producción1 ii i) Derecho de regalía sobre la producción ii en especie * [especificar la naturaleza de la producción y las unidades] * [especificar la naturaleza de la producción y las unidades] ii) Derecho de regalía sobre la producción en efectivo Valor
2d) Derecho de regalía sobre la producción recibido en nombre del gobierno receptor i) Serie de producción – en especie * [especificar la naturaleza de la producción y las unidades] * [especificar la naturaleza de la producción y las unidades] ii) Derecho de regalía sobre la producción recibido en nombre del gobierno receptor en efectivo 3 3a) 3b) 3c) 3d) 3e) 3f) Pagos al gobierno receptor/a las empresas públicas nacionales Impuestos sobre las utilidades Cánones – en efectivo – en especie Dividendos Bonificaciones por adhesión y bonificaciones por producción Derechos de licencia, pago de arrendamientos, cuotas de ingreso y otras prestaciones por concepto de licencias/concesiones Otros pagos a los gobiernos receptores, especificados como:
ii
i
iii iv v vi vii viii
1
El derecho de regalía de las empresas públicas nacionales sobre la producción se refiere a la proporción que les corresponde en la producción, cuando fueran partes contratantes, por ejemplo cuando tienen participación en una licencia/concesión, además del derecho de regalía del gobierno receptor sobre la producción.
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A n ex o Modelos de plantillas
Ámbito 2 - Series de beneficios
Rubro Sección 6 de las Volumen Directrices sobre la presentación de la información Valor
4
Ámbito 2 - Series de beneficios (revelación voluntaria) __________________________ __________________________ __________________________ __________________________ __________________________
D e c l i n a c i ó n d e re s p o n s a b i l i d a d d e l a a d m i n i s t ra c i ó n Admitimos [en nombre del directorio (u órgano semejante) admitimos] nuestra responsabilidad por la presentación de la plantilla de acuerdo con las directrices sobre la presentación de la información, salvo en lo que respecta a lo siguiente:
• • • • __________________________ __________________________ __________________________ __________________________
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M a n u a l de la Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas
C. P l a n t i l l a s c o n j u n t a s d e l a s e m p re s a s ( m i n e r í a )
Declaración del país receptor de fecha: Período de la declaración:
Ámbito 1 - Series de beneficios
Rubro Sección 6 de las Volumen Directrices sobre la presentación de la información Valor
1
Series de beneficios de las empresas internacionales y las empresas públicas nacionales 1a) Impuestos sobre las utilidades 1b) Cánones – en efectivo – en especie 1c) Derechos de licencia, pago de arrendamientos, cuotas de ingreso y otras prestaciones por concepto de licencias/concesiones 1d) Bonificaciones por adhesión y bonificaciones por producción 1e) Dividendos 1f) Otros pagos a los gobiernos receptores, especificados como (incluidos los pagos efectuados con la producción): __________________________________ __________________________________ __________________________________
i ii
iii vi vii iv, v, vii
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Publicado por el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) Dirección de la sede del DFID: 1 Palace Street Londres SW1E 5HE Reino Unido y: Abercrombie House Eaglesham Road East Kilbride Glasgow G75 8EA Reino Unido Tel.: +44 (0) 20 7023 0000 Fax: +44 (0) 20 7023 0016 Sitio web: www.dfid.gov.uk Correo electrónico: enquiry@fid.gov.uk Servicio de información pública: 0845 3004100 ó +44 1355 84 3132 (si llama desde el extranjero) © Crown Copyright, 2005 Imagen de la portada: © Yola Monakhov/Panos. El copyright del arreglo tipográfico y el diseño corresponde a Crown. Esta publicación (excluido el logotipo) puede reproducirse sin cargo en cualquier formato o medio siempre que se haga con precisión y en un contexto inequívoco. En tal caso, debe reconocerse como protegida por Crown Copyright, e indicarse el título y la fuente de la publicación. Publicado por el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido. Impreso en el Reino Unido, 2005, en material reciclado que contiene el 80% de papel usado y el 20% de celulosa virgen totalmente libre de cloro.
Este Manual fue preparado por la Secretaría de la EITI, Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID). Será revisado sobre la base de la experiencia adquirida. Para obtener más información, dirigirse a la DFID a la siguiente dirección de correo electrónico: eiti@dfid.gov.uk, o bien consultar el siguiente sitio web: www.eitransparency.org.