Construcción institucional de confianza

Embedded Scribd iPaper - Requires Javascript and Flash Player
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
1
Construcción institucional de confianza. Por Javier Flax (UBA/UNGS) 1- Introducción A pesar del escepticismo sobre la ética de la economía, la misma viene creciendo sostenidamente en los últimos años. Es bien sabido que para autores como Adam Smith o James Mill, fundadores de diferentes etapas de la economía política la economía era una disciplina inescindible de la moral o a lo sumo estaba articulada con la moral. Pero con el tiempo, la economía se fue transformando en una disciplina positivista con pretensiones ciencia cuasi natural y, como tal, neutralmente valorativa. De todos modos, nunca está de más señalar la distinción entre una ética en la economía, de la ética de la economía. En el primer caso se trata de las políticas o de los comportamientos efectivos en el campo de los desempeños económicos, comportamientos que pueden ser deseables o indeseables. En el segundo caso, nos referimos a la reflexión ética, a partir de la cual se puede establecer aquellos criterios desde los cuales evaluar como deseables o indeseables a comportamientos y políticas y, en consecuencia, establecer las orientaciones adecuadas. En ese sentido, la ética reflexiva posibilita la crítica de la economía, sea de los comportamientos y políticas, como a la propia economía como disciplina positiva. Desde la década del ´70 -probablemente por la misma recuperación de la ética como disciplina reflexiva con capacidad de fundamentación y crítica- fueron creciendo los estudios sobre ética y economía, particularmente aquellos referidos a ética empresarial, ética y negocios, responsabilidad social de las empresas. En algunos casos, se trata de iniciativas genuinas y, en otros, se trata claramente de estrategias de marketing de empresas que pretenden ganar o recuperar prestigio o buena reputación. En el caso de la iniciativas genuinas, están muy extendidos algunos enfoques que tienden a la elaboración de recomendaciones hacia actores económicos privilegiados para que actúen con responsabilidad y se hagan cargo de prever y evitar los efectos indeseables de sus emprendimientos, se trate de abusos hacia sus empleados, deterioro del ambiente, defraudación de accionistas o publicidad maliciosa. En esa línea, quizás una de las iniciativas más logradas –como propuesta- es el Pacto Global propuesto por el Programa de Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD) con el objeto de orientar el comportamiento empresarial desde la mera perspectiva cortoplacista de crecimiento y toma rápida de ganancias, hacia una perspectiva más integral como la del desarrollo humano. Desde nuestra perspectiva, ese tipo de enfoques debería reforzar los contextos institucionales, si se pretende una modificación efectiva de las prácticas que no corra el riesgo de distorsionarse en moralina o, lo que es peor, en discurso funcional para los simulacros de responsabilidad social de grupos económicos “a los que les interesa el país”, pero maltratan a su población. En la línea institucionalista señalada, este trabajo pretende aproximarse al problema de la desconfianza -y la consecuente incertidumbre-, en tanto dificulta la interacción social y se convierte en un obstáculo para un desarrollo sustentable y humano. Toda sociedad requiere un piso de confianza –en el doble sentido de un mínimo y de un suelo- para asegurar una interacción social fluida. Este piso no se verifica en nuestro país, en el que existe una pérdida muy extendida de la confianza en las instituciones. Ese deterioro se traduce en comportamientos “anómicos bobos” en el sentido que dio Carlos Santiago Nino a esa expresión, realimentando una espiral decadente. De lo que se trata, entonces, es de indagar cuáles son los recursos adecuados para construir confianza y qué tipo de confianza
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
2
se requiere generar. En este trabajo nos referiremos a la confianza institucional como confianza sistémica que para instalarse y consolidarse, requiere de indicadores accesibles a todo el público y no solamente para aquellos actores privilegiados que pueden abusar de la asimetría de información para beneficios individuales o sectoriales espurios, realimentando la desconfianza en las instituciones del Estado y del mercado. La confianza es un valor fundamental para la buena interacción social y su estudio debería ser central. Sin embargo, este “cemento de la sociedad” no es suficientemente tenido en cuenta desde la filosofía práctica –sea desde la ética, sea desde la filosofía políticaaunque existen en los últimos años varias aproximaciones a la cuestión.1 Dado que el fenómeno de la confianza puede tener diferentes abordajes y enfoques complementarios, inabarcables en un trabajo de estas dimensiones, se realizará una aproximación que tenga en cuenta algunos antecedentes teóricos, pero que se detenga en el problema de la confianza institucional en nuestro país, de manera tal que la indagación cumpla con el requisito de pertinencia, para lo cual nos centraremos en el abordaje sistémico como uno de los modos posibles enfoques para la construcción de confianza en una sociedad que desconfía de sus instituciones. Efectivamente, la falta de calidad de algunas instituciones fundamentales, se traduce en la falta de confianza en las mismas. Esa falta de calidad institucional tiene como correlatos empíricamente verificados, las dificultades para el desenvolvimiento en el mercado, obstáculos para la gobernabilidad en el Estado de derecho y, sobre todo, situaciones de inequidad que perjudican a los sectores más débiles de la sociedad, aumentando la desigualdad social. En consecuencia, el desafío para la teoría y para las prácticas sociales es buscar los modos de reconstruir o construir –según sea el caso- la confianza en las instituciones a través del mejoramiento de las mismas, para lo cual el acceso a la información pública es una condición imprescindible. Como dijimos, en la medida en que se requiere hacer un recorte, se abordará el fenómeno de la confianza desde un enfoque funcionalista y sistémico, complementado con algunos enfoques de la teoría de la elección racional y enfoques más prescriptivos del campo de la ética, por lo cual se distinguirá la confianza interpersonal de la confianza sistémica como mecanismo para reducir la complejidad y la incertidumbre, a partir de cuya conceptualización abordaremos la cuestión de la confianza institucional. En una primera parte, se realizará una breve caracterización histórica del fenómeno de la desconfianza en filósofos paradigmáticos para luego entrar en la perspectiva sistémica institucional y ejemplificarla con algunas situaciones de la actualidad.
1
Pensamos, entre otros, en algunos aportes recogidos en Construir confianza, compilado por Adela Cortina, Madrid, Trotta, 2003. Una obra importante sobre la importancia de la confianza como virtud social para generar bienestar es el libro Confianza de Francis Fukuyama. Más allá de las diferencias que puedan tenerse con algunas líneas del pensamiento de Fukuyama, esa obra tiene una serie de cualidades, particularmente por el relevamiento que realiza del impacto de la confianza y de la desconfianza en diferentes culturas. Referirnos a la misma excede el marco del presente trabajo, sin embargo no queremos dejar de mencionar que se aparta explícitamente del individualismo metodológico de la sociedad meramente contractual para asumir la perspectiva comunitaria de la sociabilidad espontánea y el capital social consecuente. Para tomar alguna definición como muestra del enfoque de la obra: “La capacidad de asociación depende del grado en que los integrantes de una comunidad comparten normas y valores, así como de su facilidad para subordinar los intereses individuales a los más amplios del grupo. A partir de esos valores compartidos nace la confianza, y la confianza, como veremos, tiene un valor económico amplio y mensurable.” Francis FUKUYAMA, Confianza, Buenos Aires, Sudamericana, 1996.
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
3
Para ilustrarlo, se tratará el caso del Relevamiento de Expectativas de Mercado (REM) que el Banco Central comenzó a implementar en 2004. Para que se pueda comprender la construcción de calidad institucional y el aumento de confianza que implica, se expondrá previamente el ejercicio de lobbismo encubierto que pueden –y suelen- realizar algunos operadores de mercado ante la ausencia de una confianza institucional elemental. En ese contexto, se pondrá de manifiesto el aumento de confianza institucional, a partir de indicadores transparentes como los que proporciona el Relevamiento de Expectativas de Mercado (REM) del Banco Central de la República Argentina. Finalmente, se realizaremos alguna consideración final sobre el derecho de acceso a la información pública como condición sine qua non para la generalización de la construcción institucional de confianza. 2- La falta de confianza en las instituciones Un estudio sobre la Argentina recientemente publicado Argentina, una sociedad anómica2, se ocupa de constatar con el rigor de las ciencias sociales duras, el estado de opinión de los argentinos con respecto a sus instituciones fundamentales. Mediante encuestas e indicadores cuali-cuantitativos sumamente desagregados se intenta verificar –a través de una amplia muestra- aquello sobre lo que se viene insistiendo como uno de los mayores obstáculos para el crecimiento de nuestra economía, el desarrollo de nuestro país y el aumento de la justicia distributiva: nuestra peligrosa tendencia a la ilegalidad.3 Baste señalar en este contexto, que la percepción de la población es que quienes tienen que velar por el cumplimiento de las normas y quienes tienen las mayores responsabilidades institucionales aparecen como quienes incurren en las mayores inobservancias. La consecuencia inmediata y previsible de esta situación es la pérdida de confianza en esas instituciones. Al respecto, el estudio presenta una serie de cuadros que reflejan los resultados de las encuestas organizados como un ranking de confianza en las instituciones. Resulta claro que hay un trecho por recorrer para la consolidación del Estado de derecho, tanto por parte del Estado, como por parte de la sociedad civil. Esta situación se traduce claramente en falta de previsibilidad y de seguridad jurídica. Esta falta de previsibilidad obedece a los abusos de poder que puedan realizar algunos funcionarios y a las carencias de recursos para la administración de justicia. Pero también obedece a la falta de continuidad jurídica por la falta de consensos duraderos y a los cambios continuos en la legislación. Es por ello que el último premio Nobel en Economía, Finn Kydland, puede afirmar que la “Argentina padece la enfermedad de la inconsistencia”. No es casual que Finn Kydland, oriundo de Noruega, pueda tener una claridad sobre la influencia institucional en los procesos económicos, sobre la cual nuestros economistas, empresarios y dirigentes políticos no se hacen cargo debidamente. En el momento de emitir ese juicio –en el año 2004- Noruega estaba entre los diez países con menor percepción de corrupción en el ranking elaborado por Transparencia Internacional, mientras nuestro país se ubicaba en el puesto 108. A esta altura, referirse a ese ranking, parece un ejercicio trillado y eso es parte del problema. Se produce una naturalización o acostumbramiento peligroso en varios sentidos. Pero lo más peligroso tal vez sea que no nos permite realizar un ejercicio
HERNANDEZ, Antonio María, ZOVATTO, Daniel y MORA Y ARAUJO, Manuel, Argentina, una sociedad anómica. Encuesta de cultura constitucional, México, UNAM, 2005. 3 No podemos dejar de mencionar que un trabajo señero sobre la tendencia a la ilegalidad de los argentinos es Un país al margen de la ley libro que Carlos Santiago Nino publicara en 1992 y del que existe una reciente reedición. Es allí donde Nino desarrolla su tesis de la “anomia boba” como un obstáculo central para el desarrollo argentino.
2
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
4
reflexivo sobre nuestra condición, porque el acostumbramiento se transforma en un obstáculo cognitivo. Por eso a un economista proveniente de otra cultura le resulta evidente que la falta de calidad institucional sea el mayor freno para nuestro desarrollo. A su juicio, el problema de Argentina pasa por las expectativas, lo cual equivale a decir las expectativas negativas, la falta de expectativas o la desconfianza. No es casualidad tampoco que los países nórdicos de Europa –Finlandia, Dinamarca, Islandia, Suecia y Noruega- sean los que menos corrupción tienen y sean Estados que, al mismo tiempo cuentan con la confianza de la ciudadanía. Por esas tierras, los poderes del Estado –incluidos la administración de justicia y la administración pública- y las instituciones económicas no resultan ajenas a la ciudadanía, sino que son asumidas como propias por la población. Por estas tierras, en cambio, la población no termina de constituirse en ciudadanía activa, en parte porque las instituciones del Estado le resultan ajenas, porque no llegan a ser efectivamente públicas, cuestión que esbozaremos en el último apartado de este trabajo. Por supuesto, no tenemos la pretensión de que Argentina pueda ni deba imitar las instituciones de Noruega. Sencillamente realizamos la comparación para poner de manifiesto la importancia de la calidad institucional. Aunque tenemos en claro que no se trata de trasladar instituciones, tampoco podemos renunciar a transformar las existentes siguiendo algunas orientaciones elementales. Alguna literatura sobre la calidad institucional en nuestro país le da un peso tan grande a la herencia cultural, que parecería que estamos frente a un determinismo histórico. En este punto, habría que invertir la cuestión: ¿nos condena nuestra historia a continuar así?. Desde mi punto de vista, la respuesta es negativa. Siguiendo algunos de los juicios de Alexis de Tocqueville en La democracia en América, la costumbre es un enorme condicionante, pero se puede transformar mediante la construcción de una moral social que convierta las arquitecturas institucionales meramente formales en prácticas efectivas.4 Se requiere comprender que sin una ética mínima compartida por todos que asegure un piso de confianza –más acá de los intereses contrapuestos y de las diversas concepciones del bien- y que garantice una cooperación social elemental, es inviable la sociabilidad y, en consecuencia, se hace impracticable el desenvolvimiento en el mercado. En este punto, hay que pensar en términos de una acción recíproca entre cambios institucionales y prácticas sociales. Cuando esa moral mínima compartida no existe, se hace imperiosa su construcción. Desde su perspectiva de la teoría de la acción colectiva, Jon Elster considera como una vía para las posibilidades de pasar de la anomia a la cooperación social llegará por un refuerzo recíproco de diferentes motivaciones. Como en una sociedad conviven diferentes tipos de motivaciones de la acción social, los kantianos -es decir, quienes actúan de un modo incondicional o independiente de las consecuencias o beneficios- serán quienes harán el papel de desencadenantes o catalizadores; los utilitarios los seguirán con el objeto de aumentar el beneficio social y el resto los seguirá por una conducta imitativa. 5 Pero está claro que no se trata meramente de tener en cuenta cómo inciden los comportamientos individuales en la acción colectiva y en la moral social. Se requiere cristalizar esos comportamientos en correlatos institucionales que realimenten el proceso de transformación hacia un Estado y una sociedad con mayor calidad institucional. Para ello se requiere disponer –como veremos- de indicadores de confianza sistémica que
Tratamos este punto en “Tocqueville: la transición hacia una democracia participativa”, Páginas de Filosofía año II, Nº2, Universidad del Comahue, 1992.
5 4
Cf. ELSTER, Jon
Tuercas y tornillos, Barcelona, Gedisa, 1991, cf. pp.132 y ss.
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
5
posibiliten orientar los comportamientos individuales y colectivos, como ciudadanos y como actores del mercado. 3- Un marco histórico para la cuestión de la confianza institucional. Los enfoques alternativos de Hobbes y Hume. Esta aproximación es relevante porque en autores modernos como Thomas Hobbes y David Hume encontramos un tratamiento conceptual de la cuestión de la confianza y la desconfianza que se traduce en dos enfoques paradigmáticos y alternativos que se mantienen como tales hasta la fecha, se reconozca o no su origen. En primer lugar, no podemos dejar de mencionar la importancia que tiene la desconfianza para Hobbes en la génesis y en la realimentación de la conflictividad social. Si la competencia por los mismos bienes conduce a la guerra –en expresiones de Hobbes- la desconfianza impide alcanzar un acuerdo para resolver la conflictividad extrema y posibilitar una interacción social pacífica. Para Hobbes, la única manera de romper la lógica de la desconfianza y la incertidumbre consecuente consiste en establecer una autoridad que monopolice la capacidad legislativa y administrativa y tenga el monopolio de la fuerza para lograr el cumplimiento de los contratos, del contrato social y de los contratos entre particulares. En este contexto, la desconfianza ya aparece como la combinación de un déficit cognitivo para anticipar la conducta de un posible competidor y la carencia de un contexto institucional que minimice las consecuencias indeseables de ese déficit de información. La pregunta que le hacemos al planteo hobbesiano es: ¿por qué habría de confiarse en la autoridad soberana?. ¿Qué garantías tenemos de qué no cometa abusos, abusos que pueden ir desde la manipulación de la legalidad y la restricción de las libertades hasta las inequidades que pueden surgir de manipular las resortes económicos a su alcance?. Desde nuestro punto de vista la respuesta hobbesiana no logra solucionar el problema de las expectativas negativas que tienen los actores sociales.6 En un sentido inverso al pesimismo hobbesiano, pocos años más tarde el escepticismo de David Hume alcanza un planteo alternativo. Hume plantea un cuadro de situación diferente, en el cual frente a la escasez de bienes se genera un proceso de aprendizaje social que produce una autolimitación del autointerés. Este aprendizaje culmina en la construcción de instituciones que son condición de posibilidad para la organización de cualquier sociedad. En este caso, la institución que nos interesa es la institución de la promesa, una de las tres reglas fundamentales planteadas por Hume.7 La confiabilidad en las promesas es posibilitada por el aprendizaje social y es condición de posibilidad para la confiabilidad en cualquier contrato, particularmente el contrato social que en Hobbes instituye la soberanía. Pero todos los contratos suponen la promesa y la confiabilidad en su cumplimiento, antes de llegar a la última ratio del ejercicio del poder coercitivo del Estado. En general, no se firmarían contratos si no se tuviera en general la expectativa de su cumplimiento. Esta institucionalidad generada en las prácticas sociales será considerada como “regla constitutiva” por John Rawls y como “hecho institucional” por John Searle, en
6
Podemos ilustrar lo dicho con una cita de HOBBES: “El modo más razonable de protegerse contra esa desconfianza que los hombres se inspiran mutuamente es la previsión, esto es, controlar, ya sea por la fuerza, ya con estratagemas, a tantas personas como sea posible, hasta lograr que nadie tenga poder suficiente para poner en peligro el poder propio.” HOBBES, Thomas Leviathan, Madrid, Alianza, 1992, Cap. XIII, p.106. 7 Al respecto nos referimos en Javier FLAX “La institución de la obligación en oposición a la ‘Ley de Hume’, en CRAGNOLINI, M. Y MALIANDI R. (comps.) La razón y el minotauro, Buenos Aires, Almagesto, 1998.
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
6
tanto un hecho bruto –una pelota pasando una línea- se convierte en un hechos institucional en virtud de las reglas constitutivas. Se trata de aquellas reglas de definen un juego y sin las cuales es imposible jugar. Si queremos jugar el play de la competencia, previamente debemos respetar las reglas del game, porque sin esa cooperación institucional básica es imposible jugar. Rawls sintetiza muy claramente la oposición entre la performatividad de las normas fundamentales adquiridas en la institución de la promesa, frente a la obediencia que genera la mera coerción: He dicho antes que al hacer una promesa invocamos una práctica social, y aceptamos los posibles beneficios que produce. ¿Cuáles son estos beneficios, y cómo opera esta práctica?. Para responder a esta pregunta vamos a suponer que la razón de hacer una promesa es establecer y equilibrar pequeños esquemas de cooperación, o un modelo específico de transacciones. El papel de las promesas es análogo al que Hobbes atribuía al soberano. Del mismo modo que el soberano mantiene y estabiliza el sistema de cooperación social manteniendo públicamente una serie de penas, así los hombres en ausencia de acuerdos coercitivos, establecen y estabilizan sus actos privados dando su palabra unos a otros.8 Desde mi punto de vista, no se trata de optar por una u otra concepción, sino que me permito afirmar que la perspectiva hobbesiana es un enfoque posible, pero no es el único enfoque posible como parecen sostener algunos filósofos de la política. Asimismo, es un enfoque incompleto en la medida en que es imposible la estabilización de las sociedades y de las expectativas de sus actores mediante el mero ejercicio del poder del Estado, tanto más si se desconfía del propio Estado. El enfoque hobbesiano, por ejemplo, es insuficiente para explicar la conformación de configuraciones institucionales como la Comunidad Económica Europea, entre países otrora enemigos que no necesitaron someterse a una autoridad soberana, sino que fueron construyendo confianza por aproximaciones sucesivas, a partir de la comprensión de las necesidades comunes y el reconocimiento recíproco. El ejercicio de la autoridad no se funda meramente en el poder y menos en el poder formal. El propio Estado y sus instituciones deben ser confiables para que sea posible la cooperación social y para que en los sistemas de mercado la competencia se desenvuelva dentro de límites de incertidumbre razonables. Pero si pierde la confianza en el Estado como administrador de justicia, la incertidumbre alcanza niveles incompatibles con el desenvolvimiento de los actores económicos, salvo para aquellos que entran en colusión con sectores corruptos del Estado, bajo certeza. La pérdida de calidad institucional del Estado argentino es ya un lugar común, pero a ello hay que agregar que la baja calidad institucional es sinónimo de incertidumbre y son conocidas las correlaciones que establece el PNUD entre la baja calidad institucional y el subdesarrollo. Para revertir las cosas el propio Estado, como actor principal, debe hacerse confiable si espera reciprocidad y ello supone mejorar su calidad institucional. 4- El aumento de la desconfianza y la inseguridad global A pesar de los instrumentos que brindan una y otra teoría para estabilizar las expectativas y facilitar la interacción social, el hecho objetivo es que existen incumplimientos del mismísimo contrato social y de contratos entre particulares que se firman con la
8
RAWLS, John Teoría de la justicia, México, F.C.E., Buenos Aires, 1993, p.387.
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
7
expectativa de su incumplimiento por una de las partes, defraudando la confianza o realizando un abuso de confianza. De la magnitud y de la iteración de los incumplimientos depende el aumento de la incertidumbre y la desconfianza. Estos incumplimientos se pueden producir como transgresiones a las normas o como defraudaciones de confianza que no incurren en la ilegalidad. En cualquier caso, destruyen la condición de posibilidad para la reducción de la incertidumbre del complejo sistema social y, con ello, conducen a al aumento de la ineficiencia de la interacción social, al punto de poner en peligro la sociabilidad misma mediante la multiplicación de conflictos e inseguridades de todo tipo. Como lo señalan trabajos recientes de autores de la talla de Adela Cortina, Amartya Sen o Manuel Castells, la pérdida de confianza en el Estado y en los grandes actores económicos no es solamente un fenómeno de países en vías de desarrollo, sino que se extiende a países cuya calidad institucional parecía fuera de discusión, con los riesgos que supone para los propios países y para el mayor deterioro del intercambio global, el aumento de la pobreza y de las desigualdades.9 Esto se agrava si se piensa que los sistemas legales son nacionales y los estados consolidados -que pretenden haber abandonado sus raíces colonialistas- tienen dificultades para poner en caja casos de soborno trasnacional y de capitalismo predatorio, con el consecuente aumento de la desconfianza, la incertidumbre, los conflictos y la inseguridad global. 5- Los diferentes niveles de análisis de la confianza Parece claro que las personas, las organizaciones y las naciones tienen enormes dificultades para desenvolverse si no existe un piso de confianza. Y cuando digo un piso quiero decir tanto un umbral mínimo como un suelo. La confianza constituye el suelo institucional básico para el desenvolvimiento fluido de las relaciones humanas y la interacción organizacional eficiente. El problema de la confianza y la desconfianza, la certeza y la incertidumbre correlativas se puede analizar en tres niveles que interactúan entre sí aumentando la complejidad que tiene cada uno de las instancias. Para ello reorganizaremos algunos elementos del enfoque sistémico de Luhmann -quien se ocupa del problema de la confianza en el libro homónimo- aunque sin seguirlo al pie de la letra.10 Los tres niveles de análisis son: -El individual (personal) -el subsistémico u organizacional (interpersonal) -el sistémico (de las instituciones políticas y económicas) De acuerdo con los intereses de la indagación -o de nuestra necesidad de reducir la incertidumbre- se puede enfocar el análisis desde cada uno de los niveles, incorporando los otros, sin perder de vista que la confianza al interior de un subsistema puede traducirse en desconfianza sistémica, por ejemplo. 5.1-Sobre el nivel individual, diremos solamente que al fenómeno de la desconfianza se puede acceder desde una perspectiva psicológica y fijar la génesis de la desconfianza o la confianza en características de personalidad. Si bien este tipo de enfoque es relevante, por el
9
10
Véase CORTINA, Adela (comp.) Construir confianza, Madrid, Trotta, 2003. En “Las limitaciones de las teorías económicas de la corrupción” recurrimos a la comparación sobre la teoría pura de los clubes y la teoría social de los clubes para abordar la cuestión de la institución y la destrucción de la confianza, en Revista Jurídica de Buenos Aires, vol.I-II-III, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, UBA, 1997.
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
8
tipo el objeto de nuestra indagación en este nivel nos interesa más bien un tipo de enfoque como el que plantea perspectiva individualista metodológica de la teoría de los juegos paradigmáticamente con el “dilema del prisionero”- en tanto la propia elección depende de una confianza o desconfianza basada en la certeza o la incertidumbre en la elección de la contraparte en el juego que puede convertirse en cooperador o en competidor con resultados muy diferentes. Desde esta perspectiva, la confianza o desconfianza personal es ya una relación social. 5.2-Esta perspectiva interactiva nos conduce inmediatamente al nivel de la interacción en el nivel meso de las organizaciones tanto en el nivel intraorganizacional como en el nivel interorganizacional. Más allá de sus reglamentos y sus modalidades organizacionales, toda organización necesita de un mínimo de confianza para funcionar. Más aún, las organizaciones cooperativas autogestivas se basan en la confianza. Si bien la ideología neoliberal existente –el “pensamiento único”- no da cabida al cooperativismo, este sigue vivo y una de sus máximas expresiones es la experiencia de Linux. Pero saliendo de estos “casos raros” –para algunos- pero existentes, no hay más que pensar que en un sistema jerárquico un jefe también necesita confiar en sus subordinados para delegar tareas y si existe una reciprocidad es más fácil la colaboración. Asimismo, la división del trabajo supone confiar en que cada uno cumplirá con su parte. Por supuesto, no se trata de una confianza ciega, ni de un cheque en blanco. Acá podría incluirse el discutible dicho que expresa que “el hombre es bueno, pero si es controlado es mejor”. Pero si en cada paso hay que operar controles, la organización se convertiría en una maquinaria pesada e ineficiente. La confianza posibilita bajar los costos de coordinación y aumentar la eficiencia interorganizacional bajo la certeza del cumplimiento. Brinda un grado de seguridad sobre la probabilidad de cumplimiento de las expectativas puestas en el comportamiento de los otros actores. Los ajustes deberán producirse cuando exista una decepción o una defraudación de las expectativas. Pero luego del ajuste, se deberá volver a confiar. El problema se genera cuando los desajustes se reiteran y los conflictos cobran mayor dimensión. Los incumplimientos de una u otra parte pueden generar una desconfianza difícil de revertir, poniendo en peligro la organización. Asimismo, la interacción interoganizacional supone una apuesta a la confianza. Esto está claro en un contexto de intercambios cooperativos en los cuales las organizaciones complementan sus fuerzas. Pero también es necesaria la confianza en un contexto competitivo. Como expresa Adela Cortina, la economía depende tanto del capital físico y del capital humano como del capital social. No por intangible es menos importantes que los otros. Desde su punto de vista, la complejidad del entorno requiere reducirse mediante la construcción de capital social, es decir, mediante la construcción de redes de confianza. Y en caso de conflicto, resulta conveniente recurrir a mecanismos de negociación y mediación que suponen construcción de confianza, antes que a soluciones judiciales altamente ineficaces y costosas.6 Desde nuestro punto de vista, orientarse en uno u otro sentido hace la diferencia entre dos tipos de capitalismo: un capitalismo como el renano –sin idealizarlo, pero que mantiene el Estado social, como lo hace aún más el nórdico- y el capitalismo recontra-enano norteamericano, depredador del planeta. Acá volvemos al punto de partida humeano: si se puede jugar a competir es porque hay un campo de juego y unas reglas fundamentales que se requiere respetar. La falta de información o la incertidumbre forman parte de los juegos bajo incertidumbre, pero esa incertidumbre deber ser reducida mediante reglas de juego en las que se puede confiar. Ese
6
Véase CORTINA, Adela Construir confianza, p.26.
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
9
es el piso institucional de la confianza. Si se destruye ese suelo, la competencia en el mercado se convierte en un ejercicio de violencias. 5.3- Llegamos entones al nivel sistémico que incluye tanto a las instituciones jurídico-políticas como al propio mercado. En este contexto Luhmann considera la confianza una operación de la voluntad de reducción de la complejidad que busca justificarse en claves objetivas. Al respecto afirma que “la confianza siempre extrapola a partir de la evidencia disponible; es, como Simmel indica, una combinación de conocimiento e ignorancia.”11 Antes de introducirnos en el enfoque de Luhmann queremos realizar alguna referencia a la complejidad de los sistemas dinámicos que en el caso de los sistemas sociales, son más complejos y con un nivel de incertidumbre mayor que el de los sistemas naturales. La complejidad del sistema social en las sociedades abiertas y pluralistas suma la libertad y consecuente imprevisibilidad de los actores a la complejidad de la multiplicidad e inestabilidad de los factores. Por eso resulta sumamente difícil realizar previsiones, por más que se recurra a modelos matematizados de múltiples variables y a la estabilización de variables mediante la cláusula “ceteris paribus”. Si la complejidad es tan grande y la incertidumbre consecuente dificulta las decisiones, al menos se requiere no aumentar la complejidad innecesariamente. Como no se puede anticipar el movimiento de los competidores al momento de planificar los propios cursos de acción, esa planificación debe tener la ductilidad suficiente para adecuarse sobre la marcha y pasar al plan b o al plan c según se necesite en la medida en que cambie el play del competidor. Pero el mayor problema se produce cuando el game y sus reglas no son estables. Esto genera una incertidumbre de otra índole. La incertidumbre que genera la degradación de las instituciones produce una espiral descendente de desconfianza difícil de revertir. Entrando ya en Luhmann, podemos decir que su enfoque coincide con el planteo weberiano básico que hace del sistema institucional una instancia necesaria para darle alguna previsibilidad a la interacción social. Por ello, frente a la incertidumbre que genera la complejidad, pone como ejemplos de confianza sistémica al dinero, la verdad y el poder político legítimo.12 Se supone que la institucionalización de la confianza a través de estos dispositivos es necesaria para reducir la complejidad y aumentar la eficiencia de la interacción social. En consecuencia, la confianza es condición de posibilidad de estas instituciones y sin ellas la complejidad y la conflictividad aumentan a límites intolerables. En los tres casos se reemplaza la confianza en las personas y se pone la confianza en el sistema institucional. La institucionalización de la verdad como veracidad posibilita la interacción comunicativa y, a su vez, la existencia de la autoridad funcional de los profesionales y expertos posibilita confiar en su ciencia o experticia más allá de la confianza personal. La confianza en el valor del dinero facilita el intercambio, las transacciones a futuro, la acumulación y las inversiones. La confianza política apunta a la legitimidad como creencia en la legitimidad sostenida por Weber, la cual no es ni más ni menos que la aceptabilidad y el reconocimiento basados en la confianza. Si las políticas de gobierno requieren confianza, las políticas de estado de larga duración requieren aún más confianza en el cumplimiento de los acuerdos. En síntesis, la confianza permite expandir el horizonte temporal y salir del oportunismo y del cortoplacismo. Si existe confianza es posible responder a la multiplicidad
11
LUHMANN, Niklas
Confianza, Barcelona, Anthropos, 1996, p.43
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
10
de demandas de los diferentes sectores sociales de manera ordenada, estableciendo prioridades. Ahora bien, como argentinos sabemos sobre las dificultades para construir la confiabilidad sistémica y de la facilidad para destruirla. La inestable confianza sistémica en el valor del dinero, de la verdad y del poder político legítimo fue decepcionada o defraudada una y otra vez, imposibilitando establecer una confianza sistémica que permita proyectar a largo plazo tanto al Estado como a los actores de la sociedad civil. De allí la afirmación de que no somos previsibles. Por supuesto, podríamos consolarnos pensando que estas dificultades no son privativas de los argentinos y de nuestra tendencia a la ilegalidad, a la excepcionalidad, a la transgresión y a la anomia boba. 6- El Teorema de Thomas , la calidad institucional y el lobbismo encubierto. Viene muy al caso el concepto de las “profecías que se cumplen a sí mismas”, utilizado una y otra vez para ejemplificar las dificultades de las predicciones en ciencias sociales. Si esas dinámicas sociales son posibles es precisamente en aquellos contextos en las cuales se padece una carencia de confianza sistémica. Si existe confianza sistémica no alcanza un rumor para generar una corrida bancaria y una debacle financiera. No está de más recordar el clásico trabajo de Robert Merton, en el que se lamenta del poco conocimiento que hay fuera de la comunidad académica del teorema de Thomas según el cual “si los individuos definen las situaciones como reales, son reales en sus consecuencias”.13 Al respecto brinda varios ejemplos, de los cuales se destaca la crisis del ’30 y la consecuente “Gran depresión” en los Estados Unidos de N. A. El presidente del banco –expresa Merton- “no había oído hablar nunca del teorema de Thomas, pero no encontraba dificultad en reconocer su acción. Sabía que, a pesar de la liquidez relativa de las partidas del banco, un rumor de insolvencia, una vez creído por un número suficiente de depositantes, daría por resultado la insolvencia del banco.”14 El mismo Merton se ocupa de relativizar el poder de la dinámica social de las “profecías autocumplidas” y lo hace recurriendo a instituciones propias de la confianza sistémica. La desconfianza fue conjurada institucionalmente mediante una nueva legislación durante el gobierno de Roosevelt. En términos de Luhmann, podríamos decir que se redujo la complejidad y la incertidumbre consecuente mediante un cambio institucional apropiado. Sobre este respecto, la coincidencia entre Luhmann y Merton es completa. Para Merton “La profecía que se cumple a sí misma, por la cual los temores se traducen en realidades, funciona sólo en ausencia de controles institucionales deliberados.”15 Para Luhmann “deben establecerse controles a los sistemas que requieren confianza.”16 Por supuesto, no se trata de reemplazar la confianza por controles, sino que propone que los sistemas de confianza dispongan de indicadores de confiabilidad que los autorregulen, que establezcan los ajustes y correcciones necesarias y los hagan confiablemente inmunes a la desconfianza. 7- ¿Moral profesional o ética institucional?. La ausencia de controles institucionales en los sistemas que requieren confianza posibilita abusos debido a las asimetrías de información o, cuanto menos, aumenta los costos de las transacciones, en tanto se requiere recabar más información y calcular los
13 14
MERTON, Robert Teoría y estructura sociales, México, F.C.E., 1995, p. 505 MERTON, Robert Teoría y estructura sociales, p.506 15 MERTON, Robert Teoría y estructura sociales, p.520 16 LUHMANN, Niklas Confianza p.101
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
11
probables riesgos de la operación. Esta incertidumbre puede conducir a inhibir la operación o puede conducir a hacerla sumamente costosa, con la consecuente ineficiencia del mercado. Luego de padecer fraudes resonantes (como el de Enron, WorlCom, Parmalat, Vivendi y otros), algunos países tuvieron que sancionar nuevos marcos regulatorios para asegurar el buen gobierno corporativo como medio para prevenir fraudes mediante burbujas especulativas combinadas con contabilidades dibujadas, pero fundamentalmente como recurso para recuperar la confianza de los inversores.17 Al mismo tiempo, comenzaron a realizarse coeficientes de riesgo corporativo para informar a los inversores y a los posibles inversores. Precisamente, ahora nos interesa detenernos en formas de defraudación posibilitadas por abusos basados en asimetrías de información que no son encuadrables como delitos. En consecuencia, recurrir a la justicia suele resultar inconducente, además de oneroso en tiempo y dinero. Obviamente, la falta de transparencia de los mercados y los escenarios muy cambiantes, por la ausencia de condiciones institucionales, facilitan estos abusos. En este punto queremos detenernos en algunas consideraciones sobre el comportamiento de algunos economistas que actúan como lobbistas encubiertos, publicando informes especializados en los cuales realizan previsiones sobre el devenir económico y enuncian las recomendaciones consecuentes, orientadas a influir en las políticas. Sus previsiones tienen el propósito de generar expectativas en el mercado, siguiendo la lógica del Teorema de Thomas, arriba mencionado. Esta práctica la realizan con total impunidad y si se cumplen sus previsiones por las expectativas que generaron, lo autoatribuirán a sus méritos como economistas. En cambio, cuando fracasan –por ejemplo, cuando recientemente sostuvieron que fracasaría el megacanje de los bonos de la deuda argentina- siempre encontraran una explicación metodológicamente fundada que los exima de responsabilidad. Los economistas explican los fracasos de sus pronósticos recurriendo a la explicación metodológica de la complejidad sistémica de la economía. Esto no sólo los inmuniza contra toda crítica, sino que los releva de la responsabilidad sobre sus desaciertos. La metodología consiste en seleccionar las variables relevantes para obtener información sobre el comportamiento de las mismas en un plazo determinado para conocer su evolución y establecer las tendencias. Los elementos fuera de consideración se cobijarán bajo la cláusula “ceteris paribus”. Aunque el modelo de análisis fuera adecuado, podría ocurrir que imprevistamente hubiera un cambio en la dinámica de alguna variable o se moviera algún factor considerado estable. Pero también podría ocurrir que irrumpiera algún elemento no considerado por el recorte de la realidad que opera el propio modelo de análisis. A pesar de ello, se realizan pronósticos como si tuvieran información ilimitada, cuando deberían saber que su información está limitada ya por su propio modelo de análisis, el cual tiene en cuenta como variables relevantes aquellas que define el propio modelo, que necesariamente debe seleccionar algunos aspectos de la inabarcable realidad. Como científicos deberían presentar posibilidades, pero como operadores y lobbistas encubiertos asumen una postura cerrada con el propósito de influir en las políticas, cuando no ingresan directamente en los gobiernos para participar de las decisiones e imponer su agenda.18
17
Nos referimos a la Ley Sarbanes-Oxley en USA –cuya autoridad de aplicación es la SEC (Securities Exchange Commision)- y la Norma de Gobierno Corporativo de Francia. 18 Al no poder constituir una alternativa de gobierno, con el ropaje de fundaciones desinteresadas se dedican a socavar las políticas que no coinciden con sus intereses y a presionar para instalar su agenda. Desde la última dictadura militar, los cuadros de algunas fundaciones ocuparon posiciones de importancia en el Estado como pseudotécnicos que orientaron la economía de acuerdo con los intereses que representan. Ese mecanismo de
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
12
Si en situaciones estables lo correcto metodológicamente sería plantear la limitación de las predicciones, por la propia incertidumbre debida a la competencia en el mercado, en los contextos inestables jamás se podría pretender realizar pronósticos infalibles.19 Resulta claro que en estos casos habría que plantear el abanico de posibilidades probables. Lo contrario, más que una actitud científica, consiste en un comportamiento más propio de un operador que pretende incidir. Incurrir en estos comportamientos es moralmente indeseable, porque debería corresponder a su experticia poder establecer las limitaciones de la misma. Aunque más no fuera, no asumir sus limitaciones epistémicas ya es moralmente reprobable, en tanto se presentan como científicos cuando están queriendo influir en la política económica. Así como es reprobable que un médico no asuma los límites de su conocimiento clínico, también lo es que un economista pretenda realizar predicciones categóricas sin asumir la falibilidad que supone la cláusula ceteris paribus. Esta omisión implica incurrir en un abuso de confianza y, en consecuencia, en una conducta oportunista posible por la asimetría de información. Cuando hay indicios de posibles modificaciones en algunas variables, a través de un cambio de política, queda claro que un especialista no puede ignorar esas posibilidades y debería ponerlas sobre la mesa. Hacer otra cosa es hacer operaciones de mercado mediante pseudopredicciones con el objeto de manipular la política económica. En esa línea, se podría conjeturar sin demasiada audacia que los desaguisados de algunos reputados economistas no tienen tanto que ver con la ciencia económica, como con operaciones políticas para intentar manipular la orientación de la economía, como si desconocieran la diferencia entre economía positiva y economía normativa. Desde mi punto de vista resulta claro que no se trata meramente de problemas en sus predicciones, sino que
“puerta giratoria” entre el sector privado y al ámbito público continúa intacto pese a algunos intentos por neutralizarlos. Debemos recordar que la sanción de la Ley de Ética en la Función Pública -sancionada recién a fines de 1999 cuando el gobierno de Carlos Menem ya se iba- fue ordenada por una norma constitucional: el artículo 36 de la Constitución Nacional reformada en 1994, artículo que se refiere precisamente a la defensa de la democracia. Entre otras normas, el artículo establece que "Atentará asimismo contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos públicos. El Congreso sancionará una ley sobre ética pública para el ejercicio de la función." La ley 25.188 prevé un sistema de seguimiento patrimonial sobre la base de declaraciones juradas e incompatibilidades. En este caso prevé una serie de recursos entre los que se incluyen aquellos que evitan que algunos personajes se muevan entre el sector público y el privado en la denominada “puerta giratoria” que posibilita la colonización de agencias del Estado por intereses privados. Sin embargo, esta ley fue modificada por la sanción del decreto 862/2001 (B.O.02/07/2001) firmado por Fernando de la Rúa, Domingo Cavallo y Christian Colombo. Este decreto habilita a la eliminación de algunas de las incompatibilidades para el ejercicio de la función Pública establecidas en el Capítulo V de la Ley Nº25.188, Ley de Ética en la Función Pública, y fue sancionado a pesar de que la Oficina Anticorrupción se había pronunciado en contra. En ese sentido, cabe mencionar el informe de la GAO (Oficina General de Contabilidad del Congreso de USA) sobre la incapacidad del FMI para anticipar las crisis. En un informe publicado el 17 de junio de 2003 señala que el mecanismo principal de pronósticos económicos semestral del FMI, las Perspectivas Económicas Mundiales, “no constituyen un instrumento confiable para anticipar las crisis”. De 134 recesiones ocurridas en 87 países emergentes, el FMI sólo predijo 15. Una de sus más encumbradas –y polémicas- funcionarias, Anne Krueger, afirmó que no prevén las crisis porque “si lo hicieran, esas predicciones podrían acarrear su propio cumplimiento, lo que mejoraría nuestra aparente precisión, pero claramente sería irresponsable.” Sin embargo, la respuesta es insuficiente porque el FMI dispone de un mecanismo para prever las crisis, denominado “Sistema de Alertas Avanzadas”.
19
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
13
hay consultores que tratan de influir en el mercado como lobbistas no asumidos como tales.20 Ahora bien, ¿se podrá evitar esos abusos condenando moralmente las prácticas de estos lobbistas encubiertos?. Desde mi punto de vista, quedarse en eso constituiría una ingenuidad inconducente. La solución a estos abusos no consiste tanto en juzgar comportamientos profesionales como en prevenirlos conductas socialmente indeseables mejorando la calidad de las instituciones y la información pública. 8- El caso del REM (Relevamiento de Expectativas de Mercado) del BCRA. Como expresáramos anteriormente, las profecías que se cumplen a sí mismas, por las cuales los temores se traducen en realidades, funcionan sólo en ausencia de controles institucionales deliberados y, por ello –en términos de Luhmann- “deben establecerse controles a los sistemas que requieren confianza”, sin que suponga reemplazar la confianza por controles. Se trata de instalar indicadores de confiabilidad que permitan contrastar información para ayudar a autorregular sistemas de confianza e inmunizarlos contra la generación artificial de desconfianza, por ejemplo, las de determinadas usinas de rumores como la de los lobbistas disfrazados de científicos valorativamente neutrales que se dedican a lanzar versiones y generar confusión y miedo para llevar agua a su molino. En esa dirección, el Banco Central de la República Argentina comenzó a publicar una serie de indicadores bajo el nombre de Relevamiento de Expectativas de Mercado. Desde nuestro punto de vista constituye un buen ejemplo de recurso institucional orientado a la construcción de confianza sistémica. Particularmente, limita el comportamiento indeseable de lobbistas travestidos de fundaciones o consultoras de mercado que abusan de la asimetría de información. El objetivo explícito del REM –se explica en la síntesis metodológica publicada por el propio BCRA- es realizar “un seguimiento sistemático de los principales pronósticos macroeconómicos de corto y mediano plazo que habitualmente realizan analistas y académicos locales y extranjeros sobre la evolución de la economía argentina. (...) Para cumplir con el mandato de preservar el valor de la moneda el BCRA necesita comprender el proceso de formación de expectativas de la manera más acabada posible, anticipándose así a las tendencias inherentes a la inflación antes de que éstas se manifiesten en los índices.” Para la realización del REM –instrumento análogo al que se utiliza en otros países- el BCRA invitó a participar voluntariamente a 105 instituciones que incluyen bancos, universidades, centros de estudio, fundaciones y consultoras. Este relevamiento tiene en cuenta las previsiones de esas fuentes en torno a 20 variables de la economía agrupados en cinco secciones.21
20
No hay más que ver las declaraciones de algunos economistas sobre el presunto fracaso que tendría la política del gobierno argentino con respecto a bonos de la deuda externa. Finalmente, lejos de fracasar, la operación fue exitosa en términos de los intereses del país, contra todas sus previsiones. Previamente, cuando se salió de la convertibilidad los mismos personajes realizaron toda suerte de pronósticos terroristas para atemorizar a la población e inducir la opinión pública hacia sus posiciones. Esta vez el poder político no sólo se asumió como principal factor de poder, sino que luego señaló los fracasos de las previsiones de estos operadores económicos.
Cada sección se desagrega en variables que toman plazos diferentes. El grupo Precios incluye IPC, índice de salarios; el grupo Monetario/Financiero incluye tasas de interés, base monetaria amplia, depósitos totales del sector privado no financiero, préstamos totales al sector privado no financiero, tipo de cambio nominal, reservas internacionales; la sección correspondiente a la Actividad Económica incluye el EMI, el EMAE, la tasa de desocupación, el PBI, la inversión bruta interna, el consumo total; la sección correspondiente al Sector Externo incluye exportaciones, importaciones y saldo del balance de pagos; la sección correspondiente al sector Fiscal
21
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
14
La importancia de este instrumento institucional consiste en que posibilita un acceso a la información sobre variables relevantes de las economía. Pero, al mismo tiempo, su publicidad disipa en buena medida la posibilidad de generar impunemente expectativas mediante la manipulación de la información. La publicación mensual del Relevamiento de Expectativas de Mercado tiene, además de los objetivos explícitos arriba indicados, dos propósitos explicitados por el propio Banco Central: 1-“mantener informada a la población acerca de las expectativas del mercado”; 2- “generar los incentivos correctos para recibir las mejores estimaciones de los participantes”. A nuestro juicio, de los propósitos enunciados se derivan al menos dos objetivos implícitos que funcionan como alternativos: 1- o bien modifica los comportamientos de aquellos pronosticadores lobbistas, quienes se ven inhibidos de lanzar pseudopronósticos interesados, o bien, si no se inhiben, pone de manifiesto la incorrección de esos pronósticos en el corto plazo y brinda elementos de juicio para desenmascarar su condición de lobbistas encubiertos con el ropaje de técnicos pseudoinfalibles. Evidentemente, esto pone a los lobbistas en un dilema del que no resulta sencillo evadirse. Efectivamente, el REM publica –entre otras informaciones- el valor promedio de cada una de las variables y el promedio de pronóstico de inflación. Pero además se publica el listado de los participantes y el ranking de las –como máximo- cinco instituciones participantes que mejor estimen cada variable. En el momento de comenzar a publicarse el REM algunas de las más consultoras y fundaciones más reputadas de la City quedaron bastante mal paradas. El hecho de no figurar en los cinco primeros puestos incluidos en el REM en casi ninguna de las variables del mismo, puso en evidencia de manera rigurosa los desajustes entre sus predicciones y los indicadores. 22 En el tiempo transcurrido desde el momento señalado, están tratando de salir del off-side, comenzando a figurar en algunas de las secciones del REM. Para lo cual tuvieron que ajustarse por primera vez a sí mismos, modificando sus conductas. Ello no los privará de seguir realizando recomendaciones en consonancia con los intereses que representan, generalmente orientadas a disminuir el déficit fiscal o aumentar el superávit mediante eficientes políticas anti-gente que conducen invariablemente a transferencias de recursos que aumentan peligrosamente la injusticia distributiva. Pero, al menos, ya no gozarán de la misma credibilidad e influencia, más allá de las empresas que los patrocinan y requieren de sus servicios de lobbistas para conseguir o mantener privilegios impropios en el estado de derecho y un mercado que se pretende competitivo. Por ese camino se fortalecen las instituciones económicas y la confianza porque, en la medida en que continúe el fortalecimiento institucional, no resultará tan fácil abusar de la misma mediante operaciones especulativas, a la luz de indicadores fidedignos y accesibles públicamente. 9- Una consideración final sobre el acceso a la información pública
incluye la recaudación tributaria nacional y el resultado primario del SPFN. Cf. “Relevamiento de Expectativas de Mercado (REM). Síntesis metodológica”, en www.bcra.gov.ar, 2004. 22 El desajuste entre las predicciones y los indicadores fueron puestos de manifiesto, entre otros, por el periodista especializado en economía, Julio Nudler, quien el 5 de septiembre de 2004 publicó en el diario Página 12 una nota denominada “Fiel, Broda y la Mediterránea demostraron mala puntería. Azaroso debut del gurúmetro de Prat-Gay”. El deceso de Julio Nudler en el año 2005, nos dejó sin uno de los más lúcidos analistas de la economía argentina y sus instituciones.
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
15
Evidentemente, el objetivo de “mantener informada a la población acerca de las expectativas del mercado” que expresa el Banco Central se encuentra entre aquellos que se pueden agrupar bajo el concepto de publicidad republicana. Podríamos conformarnos expresando que ser trata de un derecho constitucional que el Estado debería garantizar. Pero nos interesa tomar en cuenta el fundamento filosófico de la publicidad en lo que hace a la confianza institucional. Para ello nos parece relevante mencionar la perspectiva filosófica de Kant en La paz perpetua, donde pone de manifiesto la importancia de la publicidad: "Son injustas aquellas acciones cuyos principios no soportan ser publicados". Lo cual significa una especie de criterio negativo según el cual el ocultamiento o el secreto son un índice de injusticia con la consiguiente inaceptabilidad por parte de los ciudadanos. Aún en situaciones en las cuales no se sospeche de mala fe o de posibles abusos, Kant sostiene que el gobernante puede ser injusto por error o por ignorancia. Por lo tanto, el súbdito “no puede renunciar, aunque quisiera, a su facultad de juzgar.” Por ello es necesario conceder al ciudadano la “facultad de hacer conocer públicamente su opinión acerca de lo que en las disposiciones del soberano parece ser una injusticia para con la comunidad.”23 En consecuencia, si se pretende que haya una eficacia normativa, basada en el consentimiento explícito de los súbditos del sistema de justicia, la publicidad es ineludible. Si consideramos que además de ser consumidores, usuarios, clientes o actores más fuertes o más débiles del mercado, en una república democrática somos ante todo ciudadanos, el acceso a la información acerca de todo aquello que hace a la cosa pública debería extenderse a todas las instituciones del Estado en el nivel nacional, provincial o municipal –y algunas instituciones privadas que gestionan bienes públicos-, de modo que las asimetrías de información no sean un obstáculo adicional para el ejercicio de la ciudadanía. Si se pretende generar un interés genuino en la participación, la información no debería ser retaceada. De lo contrario, es esperable que se siga extendiendo la desconfianza, la desazón, y el repliegue sobre sí mismos de individuos que no encuentran un ethos comunitario compartido como para involucrarse con los asuntos públicos. La disponibilidad de información por parte de los ciudadanos es elemental para ejercer los derechos y deberes propios de la ciudadanía y para cumplir con el principio de publicidad, para la aceptación o el rechazo de las políticas y las decisiones públicas puntuales. En ese contexto, nuestro país viene sufriendo un retraso innecesario en lo que tiene que ver con las condiciones de acceso a la información pública. Al respecto el proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública perdió estado parlamentario, luego de obtener media sanción en la Cámara de Diputados y ver dilatado su tratamiento en el Senado. Actualmente está vigente el decreto 1172/03 que establece el acceso a la información pública en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional. Sin embargo, su implementación tiene evidentemente sus inconvenientes, porque es difícil el acceso a información que debería ser pública, incluso para funcionarios como el presidente de la Auditoría General de la Nación. Precisamente, Leandro Despouy, actual presidente de la Auditoría General de la Nación expresó esas dificultades en la “Primera jornada sobre organismos de control frente al crimen económico y la corrupción” -organizada por tres ONG’s y realizada en el ámbito del Congreso Nacional. Allí dijo que a pesar del nivel constitucional que se le dio al organismo en la reforma constitucional de 1994, continúa funcionando con serias limitaciones para realizar su cometido. Si bien se avanzó en términos de planificación participativa de las auditorías, con participación de ONG’s y otros actores de la sociedad civil, tienen enormes dificultades para obtener información de algunos organismos del Estado. Dio como ejemplo que la Secretaría
23
KANT, Emanuel Teoría y praxis, "Contra Hobbes", p.69.
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
16
de Transporte sistemáticamente le negó información necesaria para cumplir con los objetivos de auditoría en cuanto a inversiones, mantenimiento y seguridad. Si, por un lado, se avanzó en calidad institucional en el sentido del control por parte de la sociedad civil –“hay que auditar a los auditores”, expresó Leandro Despouy, parafraseando la clásica pregunta de la filosofía política: ¿quién custodia a los custodios”- pero, por otro lado, la calidad institucional para hacer efectivos los controles es sumamente precaria, particularmente por las dificultades para el acceso a la información. Es de sentido común que si esto es así para el Presidente de la Auditoría General de la Nación, para los ciudadanos del llano la accesibilidad será considerablemente más difícil. Precisamente, en el mismo sentido que venimos sosteniendo, varias organizaciones no gubernamentales entre las que se encuentran el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) y el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), entre otras, presentaron en la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Senadores de la Nación un documento denominado “Requisitos mínimos para el acceso a la información pública” en el cual plantean una serie de puntos imprescindibles para avanzar en ese “derecho elemental en todas sociedad democrática, y especialmente, en aquellas que como la nuestra, necesitan urgentemente recuperar la confianza en las instituciones públicas.” 24 Resumen Construcción institucional de confianza En este artículo realizamos una aproximación a la cuestión de la confianza en el entendido de que debería constituir una preocupación central en el ámbito de la ética reflexiva, particularmente en la ética de la economía. Si toda sociedad requiere un piso de confianza para asegurar una interacción social fluida, ese suelo no se verifica en nuestro sociedad, en la que existe un deterioro muy extendido de la confianza en las instituciones que se traduce en desazón e incertidumbre. Atendiendo a las dificultades que conlleva la recuperación de la confianza, nos ocuparemos de la construcción institucional de la confianza desde una perspectiva sistémica, como uno de los posibles enfoques sobre la cuestión. Desde nuestra perspectiva, la solución a los abusos, posibilitados por asimetrías de información, no se resuelve meramente mediante recomendaciones éticas o mediante juicios morales sobre comportamientos inescrupulosos. Esos abusos pueden prevenirse mediante el mejoramiento de la calidad institucional y el acceso a la información pública. Ejemplificamos nuestra punto de vista a través de un caso que muestra que es posible la construcción de indicadores de confiabilidad que permiten contrastar información para ayudar a autorregular sistemas de confianza e inmunizarlos contra la generación artificial de desconfianza. Confianza confianza institucional confianza sistémica calidad institucional ética de la economía
24
En www.cippec.org puede leerse el documento completo, en el cual se destaca que la publicidad y la transparencia deben ser la regla y el secreto la excepción. Al mismo tiempo prevén una serie de mecanismos para operativizar el acceso a la información, de manera que el mismo no pueda ser retaceada.
Cuadernos de Ética, Vol. 21, Nº34, 2006, pp.35-59
17
Abtract Institutional trust construction In this article, we discuss the issue about the trust which should be a central concern on the reflexive ethic area, particularly on economics’ ethics. Any society requires a basic amount of trust to ensure a fluent social interaction, but that bed does not exist in our society, where an extensive institutional trusts damage subsist turned into disappointment and uncertainty. Attending to the difficulties that the recovery of the trust involves, we will focus on the institutional trust construction from a systemic perspective, merely as one of the possible points of view. From our perspective, the solution for the abuses, which are possible due to the differences on information levels, can not be solved only by ethical recommendations or moral judgements about unscrupulous behaviours. The abuses may be prevented by the institutional quality improvement and de public information access. We are illustrative of our point of view through a case that shows that it is possible to construct trustworthiness indicators. These make possible the confrontation of the information to help to auto-regulate trust systems and immunize them against the artificial generation of mistrust. Trust Institutional trust Systemic trust Institutional quality Economics’ ethics